數(shù)據(jù)監(jiān)管觀察 | 深圳數(shù)據(jù)領(lǐng)域綜合性立法的探索與創(chuàng)新【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

由走出去智庫（CGGT）提供學(xué)術(shù)資源支持的《深圳法治評(píng)論》2022年第二期已經(jīng)付印，本期主題聚焦深圳法治先行示范城市建設(shè)和法治創(chuàng)新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市的意見》，從中央層面對(duì)深圳的法治建設(shè)作出部署、擘畫藍(lán)圖。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要探索，也是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

《深圳法治評(píng)論》由中共深圳市委全面依法治市委員會(huì)辦公室、深圳市司法局主辦，定位于高端領(lǐng)導(dǎo)決策讀物，聚焦深圳法治建設(shè)，刊發(fā)高水平、可實(shí)操的應(yīng)用性政策研究，輔助市領(lǐng)導(dǎo)及本市黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)方面決策，為支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治先行示范城市建言獻(xiàn)策。

自2020年創(chuàng)刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學(xué)術(shù)資源支持。

由深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室雷偉珍撰寫的文章《深圳數(shù)據(jù)領(lǐng)域綜合性立法的探索與創(chuàng)新》刊登在《深圳法治評(píng)論》2022年第二期專論欄目，今天走出去智庫（CGGT）刊發(fā)該文，供關(guān)注數(shù)據(jù)監(jiān)管的讀者參考。

要 點(diǎn)

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳有必要在數(shù)據(jù)治理法律制度構(gòu)建方面先行先試，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，著力平衡發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系，力圖在確保數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，最大程度地激發(fā)、釋放數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為深圳市數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

2、為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》填補(bǔ)目前數(shù)據(jù)交易、公平競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法律規(guī)范的空白，探索培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

3、深圳市人大常委會(huì)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的變通和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、公共數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育作出一系列創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，為國(guó)家相關(guān)立法作出積極探索，為數(shù)據(jù)立法做好先行示范。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2021 年 6 月 29 日，深圳市人大常委會(huì)出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。《條例》是國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)領(lǐng)域首部綜合性立法，內(nèi)容涵蓋個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)安全等方面，為強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)管理、培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供了法治保障和制度環(huán)境，為我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)作出有益探索，對(duì)促進(jìn)數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有先行示范意義。

《條例》的出臺(tái)背景

自2014 年“大數(shù)據(jù)”首次寫入政府工作報(bào)告，數(shù)據(jù)快速成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。2016 年“十三五”規(guī)劃綱要提出，“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，將大數(shù)據(jù)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2020 年 4 月，《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》將數(shù)據(jù)列為五種生產(chǎn)要素之一，提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。同年?5 月，《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》再次強(qiáng)調(diào)“加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。至此，數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性地位進(jìn)一步提升。同年 10 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《綜合改革實(shí)施方案》），要求深圳在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和利用新機(jī)制、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，以及數(shù)據(jù)交易等方面先行探索。

為貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的決策部署，落實(shí)《綜合改革實(shí)施方案》有關(guān)要求，深圳有必要在數(shù)據(jù)治理法律制度構(gòu)建方面先行先試，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，著力平衡發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)與保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系，力圖在確保數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，最大程度地激發(fā)、釋放數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為深圳市數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

《條例》的主要制度創(chuàng)新

探索確定數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益范圍和類型

雖然目前就數(shù)據(jù)權(quán)屬問題還未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，難以通過地方性法規(guī)旗幟鮮明地創(chuàng)設(shè)“數(shù)據(jù)權(quán)”這一新的權(quán)利類型，但是對(duì)于“個(gè)人數(shù)據(jù)具有人格權(quán)屬性”“企業(yè)對(duì)其投入大量智力勞動(dòng)成果形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)具有財(cái)產(chǎn)性權(quán)益”已經(jīng)取得普遍共識(shí)。基于這一認(rèn)識(shí)，《條例》率先在立法中探索確定數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益范圍和類型，明確自然人對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)依法享有人格權(quán)益，包括知情同意、補(bǔ)充更正、刪除、查閱復(fù)制等權(quán)益；自然人、法人和非法人組織對(duì)其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、法規(guī)規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可以依法自主使用，取得收益，進(jìn)行處分。

強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)

為強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，《條例》明確了處理個(gè)人數(shù)據(jù)的基本原則，構(gòu)建以“告知—同意”為基礎(chǔ)的個(gè)人數(shù)據(jù)處理基本規(guī)則，并對(duì)生物識(shí)別數(shù)據(jù)、用戶畫像和個(gè)性化推薦作出首創(chuàng)性規(guī)定。

一是為避免生物識(shí)別數(shù)據(jù)的濫用，嚴(yán)格限制處理生物識(shí)別數(shù)據(jù)。要求處理生物識(shí)別數(shù)據(jù)時(shí)，除了該生物識(shí)別數(shù)據(jù)為處理個(gè)人數(shù)據(jù)目的所必需，而且不能為其他非生物識(shí)別數(shù)據(jù)所替代的情形外，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供處理其他非生物識(shí)別數(shù)據(jù)的替代方案。二是在不阻礙用戶畫像和個(gè)性化推薦等新興數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)發(fā)展的前提下，合理規(guī)范用戶畫像和個(gè)性化推薦的應(yīng)用。規(guī)定數(shù)據(jù)處理者可以基于提升產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量的目的，對(duì)自然人進(jìn)行用戶畫像，但應(yīng)當(dāng)明示用戶畫像的主要規(guī)則和用途。同時(shí)，自然人也有權(quán)拒絕數(shù)據(jù)處理者對(duì)其進(jìn)行上述用戶畫像，以及基于用戶畫像進(jìn)行的個(gè)性化推薦，數(shù)據(jù)處理者也應(yīng)當(dāng)為其提供拒絕的途徑。

推動(dòng)公共數(shù)據(jù)最大限度開放

基于公共數(shù)據(jù)的公共資源屬性，《條例》建立了公共數(shù)據(jù)開放管理制度，要求公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)最大限度開放，最大程度地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

一是合理界定公共數(shù)據(jù)范圍，規(guī)定公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中，產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)，明確將提供教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)福利、供水、供電、供氣、環(huán)境保護(hù)、公共交通和其他公共服務(wù)的組織納入公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)范圍。二是確立公共數(shù)據(jù)開放分類分級(jí)、需求導(dǎo)向、安全可控的原則。三是明確公共數(shù)據(jù)開放不得收取任何費(fèi)用。四是建設(shè)統(tǒng)一高效的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，組織公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)通過平臺(tái)向社會(huì)開放公共數(shù)據(jù)。

探索培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值，《條例》填補(bǔ)目前數(shù)據(jù)交易、公平競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法律規(guī)范的空白，探索培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

一是充分尊重市場(chǎng)主體的意志，在鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交易的同時(shí)，允許依法自行交易。二是明確數(shù)據(jù)交易范圍為“合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”，并從反面禁止交易包含個(gè)人數(shù)據(jù)且未經(jīng)相關(guān)權(quán)利人同意的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，以及包含未經(jīng)依法開放的公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。三是在國(guó)內(nèi)立法中首次確立數(shù)據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)制度，建立有序的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，禁止實(shí)施“搭便車”“不勞而獲”“大數(shù)據(jù)殺熟”等排除、限制數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，并對(duì)數(shù)據(jù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為設(shè)置了較高的法律責(zé)任。

保護(hù)數(shù)據(jù)全生命周期安全

《條例》在《數(shù)據(jù)安全法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，并強(qiáng)化對(duì)敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)的保護(hù)。

一是對(duì)敏感個(gè)人數(shù)據(jù)或者重要數(shù)據(jù)處理者設(shè)置更加嚴(yán)格的安全管理責(zé)任，要求數(shù)據(jù)處理者按照規(guī)定設(shè)立數(shù)據(jù)安全管理機(jī)構(gòu)、明確數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任人，并實(shí)施特別技術(shù)保護(hù)。二是要求深圳市網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門和行業(yè)主管部門重點(diǎn)保護(hù)重要數(shù)據(jù)。三是要求數(shù)據(jù)處理者針對(duì)敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)制定去標(biāo)識(shí)化或匿名化處理等安全措施。四是要求敏感個(gè)人數(shù)據(jù)或者重要數(shù)據(jù)處理者定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向有關(guān)主管部門報(bào)送風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

建立數(shù)據(jù)領(lǐng)域公益訴訟制度

為緩解當(dāng)前數(shù)據(jù)維權(quán)艱難的現(xiàn)狀，《條例》參考2020 年 9 月最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》中關(guān)于“將個(gè)人信息保護(hù)作為網(wǎng)絡(luò)侵害領(lǐng)域公益訴訟的辦案重點(diǎn)”的意見，在地方立法中首次確立數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公益訴訟制度，規(guī)定人民檢察院和法律、法規(guī)規(guī)定的組織可以就違規(guī)處理數(shù)據(jù)致使國(guó)家利益或公共利益受到損害的行為，依法提起民事公益訴訟；人民檢察院還可以對(duì)違法行使職權(quán)或不作為致使國(guó)家利益或公共利益受到損害的行政機(jī)關(guān)，提出檢察建議或提起行政公益訴訟。

《條例》的重要現(xiàn)實(shí)意義

用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，為國(guó)家相關(guān)立法先行探索

深圳市人大常委會(huì)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的變通和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、公共數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育作出一系列創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，為國(guó)家相關(guān)立法作出積極探索，為數(shù)據(jù)立法做好先行示范?！稐l例》審議期間，深圳市人大常委會(huì)始終與全國(guó)人大常委會(huì)法工委保持密切溝通，確保數(shù)據(jù)立法方向不偏倚。全國(guó)人大常委會(huì)法工委就《個(gè)人信息保護(hù)法》赴深圳調(diào)研時(shí)，專門聽取深圳市人大常委會(huì)法工委關(guān)于《條例》審議修改的報(bào)告，以及對(duì)個(gè)人信息保護(hù)立法的意見建議，并對(duì)《條例》的一些制度探索給予高度評(píng)價(jià)。最終出臺(tái)的《個(gè)人信息保護(hù)法》也吸收了《條例》的部分制度設(shè)計(jì)。

為數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度供給，以立法引領(lǐng)推動(dòng)深圳數(shù)字改革

重大改革于法有據(jù)，立法先行是保障深圳發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。作為深圳市新興領(lǐng)域立法項(xiàng)目之一，《條例》以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素為對(duì)象，以釋放數(shù)據(jù)價(jià)值為目標(biāo)，以守住數(shù)據(jù)安全為底線，以建立健全數(shù)據(jù)全生命周期秩序規(guī)則為核心，以推動(dòng)數(shù)據(jù)有序管理和流轉(zhuǎn)為主要活動(dòng)，為數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度供給，從立法層面破解制約深圳改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵發(fā)展難題，是落實(shí)《綜合改革實(shí)施方案》有關(guān)要求的一項(xiàng)重要舉措，也是以高質(zhì)量立法引領(lǐng)和推動(dòng)深圳建設(shè)先行示范區(qū)綜合試點(diǎn)改革的一次生動(dòng)實(shí)踐。在2021 年 10 月國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的深圳綜合改革試點(diǎn)實(shí)施一周年主要進(jìn)展成效情況發(fā)布會(huì)上，《條例》被作為重要的實(shí)踐創(chuàng)新成果和制度創(chuàng)新成果進(jìn)行介紹。

堅(jiān)持全過程人民民主，提升人民群眾對(duì)立法的獲得感

深圳市人大常委會(huì)始終踐行以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持將民主立法貫穿立法的全過程。在《條例》審議過程中，深圳市人大常委會(huì)充分發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)等平臺(tái)作用，把實(shí)地調(diào)研、公開征求意見與召開座談會(huì)等方式相結(jié)合，廣泛聽取社會(huì)各界的意見建議，使《條例》審議成為廣納群言、集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意的過程，從程序上為《條例》成為廣泛凝聚共識(shí)的良法奠定基礎(chǔ)。在具體規(guī)定中，《條例》針對(duì)社會(huì)廣泛關(guān)注的“手機(jī)App 不全面授權(quán)就不讓用”“強(qiáng)制刷臉進(jìn)小區(qū)”“強(qiáng)制個(gè)性化推薦”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，一一做出回應(yīng)，真正做到“人民有所呼，立法有所應(yīng)”。正是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持發(fā)展全過程人民民主，讓人民群眾切實(shí)感受到立法對(duì)其合理訴求的關(guān)注與回應(yīng)，增強(qiáng)了其對(duì)立法的獲得感，《條例》出臺(tái)后，各方反響熱烈，多方媒體報(bào)道，廣獲好評(píng)。

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