君澤君視角 | 淺論科學(xué)決策原則在政府投資項(xiàng)目中的落實(shí)-ESG跨境

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政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。因此，政府投資項(xiàng)目與一般投資項(xiàng)目不同，它是以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體，主要集中在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（即為公共事業(yè)所需的非盈利）的項(xiàng)目，項(xiàng)目普遍具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響大，管理程序嚴(yán)格，社會(huì)輿論普遍關(guān)注的特點(diǎn)。

01

科學(xué)決策原則是法定要求

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政府投資項(xiàng)目的決策是政府投資的前提，決策行為直接關(guān)系到政府投資項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和公眾的切身利益，如果決策不科學(xué)，那么決策失誤就會(huì)增加，進(jìn)而導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?？茖W(xué)決策也稱(chēng)理性決策，是相對(duì)經(jīng)驗(yàn)決策而言的。科學(xué)決策是指在科學(xué)的決策理論指導(dǎo)下，以科學(xué)的思維方式，應(yīng)用各種科學(xué)的分析手段與方法，按照科學(xué)的決策程序進(jìn)行的符合客觀實(shí)際的決策活動(dòng)。

無(wú)論是國(guó)家層面還是地方政府就規(guī)范政府投資行為都出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)，1993年公布的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是首次規(guī)定科學(xué)決策原則的法律，而2019年7月1日起施行的《政府投資條例》（國(guó)令第712號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是首次規(guī)定科學(xué)決策原則的行政法規(guī)。

（一）科學(xué)決策的體制和機(jī)制

對(duì)于政府投資決策的體制和機(jī)制，《條例》主要從四個(gè)方面作了規(guī)定：

1、確定政府投資的投向。

2、明確政府投資資金的來(lái)源以及對(duì)資金的約束。

3、明確政府投資的方式。

4、明確了政府投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)依照條例和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

（二）科學(xué)決策的方法

《條例》明確了政府投資決策需要統(tǒng)籌考慮的五個(gè)要素：一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；二是中期財(cái)政規(guī)劃；三是國(guó)家宏觀調(diào)控政策；四是財(cái)政收支狀況；五是不同項(xiàng)目和不同類(lèi)型的政府投資資金。

在投資之前對(duì)擬投資項(xiàng)目有關(guān)的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等進(jìn)行調(diào)研、分析、比較以及預(yù)測(cè)建成后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在此基礎(chǔ)上，綜合論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性，財(cái)務(wù)的盈利性，經(jīng)濟(jì)上的合理性，技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性以及建設(shè)條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。

（三）中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、公眾在科學(xué)決策中的作用

在政府投資的審查環(huán)節(jié)，《條例》明確規(guī)定，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上做出是否批準(zhǔn)的決定。

在后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，《條例》規(guī)定，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)有代表性的已經(jīng)建成的政府投資項(xiàng)目，進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)方式包括參與項(xiàng)目建議書(shū)，可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、專(zhuān)題報(bào)告的編制，前期工作文件的評(píng)議、論證，以及對(duì)報(bào)送政府審批項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估等。

《條例》關(guān)于中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、相關(guān)專(zhuān)家和公眾參與的規(guī)定，為發(fā)揮“智囊團(tuán)”在決策中的作用提供了法律依據(jù)。專(zhuān)業(yè)人員參與政府投資項(xiàng)目決策主要有兩種，一種是法定參與，《條例》明確規(guī)定在前期工作、政府審批和后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中應(yīng)有中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家參與；另一種是自由參與。信息公開(kāi)制度為包括專(zhuān)家在內(nèi)的公眾自由參與項(xiàng)目，對(duì)政府投資項(xiàng)目提出意見(jiàn)和建議提供了可能。

（四）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和科學(xué)方法的運(yùn)用

以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的在線審批監(jiān)管平臺(tái)體現(xiàn)了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和科學(xué)方法在政府投資項(xiàng)目科學(xué)決策中的運(yùn)用。《條例》第10條及第28條明確了通過(guò)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目信息共享，采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。通過(guò)信息技術(shù)在政府投資項(xiàng)目管理中的應(yīng)用，提高信息公開(kāi)程度，極大地方便了相關(guān)方參與項(xiàng)目、提出意見(jiàn)和反饋信息，促進(jìn)了政府科學(xué)決策。

02

如何落實(shí)科學(xué)決策原則

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從公開(kāi)的媒體報(bào)道中，不乏因政府決策失誤導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)甚至投資失敗、造成巨大的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失的案例。例如，2014年5月12日《法治日?qǐng)?bào)》報(bào)道：“浙江省杭州市就九峰礦區(qū)擬建垃圾焚燒廠項(xiàng)目未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引發(fā)鄰避效應(yīng)，導(dǎo)致群體事件發(fā)生。”騰訊網(wǎng)報(bào)道：“珠海有軌電車(chē)1號(hào)線于2013年正式動(dòng)工，項(xiàng)目約8.9公里的路程，耗資26億元，2017年10月正式運(yùn)營(yíng)，2021年1月停運(yùn)，運(yùn)營(yíng)不到4年，將被拆除。據(jù)珠海有軌電車(chē)《工程可研報(bào)告》預(yù)測(cè)，項(xiàng)目每日每公里運(yùn)力強(qiáng)度是7700人次，但截至2020年底，其實(shí)際運(yùn)行結(jié)果為每日每公里372人次，僅為預(yù)測(cè)客流強(qiáng)度的二十分之一。2017年至2020年運(yùn)營(yíng)期間，有軌電車(chē)1號(hào)線財(cái)政補(bǔ)貼撥款超過(guò)1.7億元，電車(chē)運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損?！?這些項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題主要是因?yàn)闆](méi)有保障市民的知情權(quán)、參與權(quán)，項(xiàng)目決策者主觀隨意性大，不因地制宜，不全盤(pán)考慮規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)因素沒(méi)有充分評(píng)估，歸根結(jié)底是沒(méi)有遵守科學(xué)決策的原則。

筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，關(guān)鍵在決策思維、決策程序和決策主體責(zé)任三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)根本的轉(zhuǎn)變。

（一）依據(jù)信息數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)變決策思維

由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的高速發(fā)展，通過(guò)數(shù)據(jù)分析形成大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策，將決策中可能涉及的各個(gè)影響因素進(jìn)行分解和量化，用量化的結(jié)果作為決策的依據(jù)，這是科學(xué)決策的重要依據(jù)，是對(duì)更多地依靠主觀思維的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)決策的提升轉(zhuǎn)變。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的更廣泛深入的應(yīng)用，政府投資項(xiàng)目的決策應(yīng)該從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策。

（二）遵循《條例》要求，規(guī)范決策程序

根據(jù)《條例》第9條的規(guī)定，在項(xiàng)目決策階段，項(xiàng)目單位應(yīng)做好以下工作，防范風(fēng)險(xiǎn)。

1、項(xiàng)目前期的深入調(diào)研

政府投資項(xiàng)目的提出，往往都有其特定的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)生活背景。從簡(jiǎn)單而抽象的建設(shè)意圖到具體復(fù)雜的工程建成，離不開(kāi)項(xiàng)目策劃，而前期調(diào)研又是項(xiàng)目策劃的基礎(chǔ)性工作。項(xiàng)目項(xiàng)目單位應(yīng)該深入項(xiàng)目擬建地點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查研究，探討項(xiàng)目的必要性與可行性。通過(guò)調(diào)查研究和召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、相關(guān)部門(mén)辦公會(huì)等形式反復(fù)討論，項(xiàng)目的建設(shè)輪廓進(jìn)一步清楚，必要性和可行性進(jìn)一步明確，為項(xiàng)目的科學(xué)決策提供依據(jù)。

2、項(xiàng)目立項(xiàng)審批的合規(guī)性審查

政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)應(yīng)符合以下基本要求：項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)行全面規(guī)劃、合理布局、綜合管理、配套建設(shè)；符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、土地供應(yīng)政策和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；符合國(guó)家法律法規(guī)的其他相關(guān)要求。

《條例》第11條明確規(guī)定投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)對(duì)“項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及投資概算”進(jìn)行合法性審查。

3、項(xiàng)目規(guī)劃審批的合規(guī)性審查

如果政府投資項(xiàng)目是建設(shè)工程類(lèi)項(xiàng)目，還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃審批。政府投資規(guī)劃審批制度，是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)實(shí)施行政許可的重要環(huán)節(jié)，具體包括對(duì)“一書(shū)兩證”審批和工程設(shè)計(jì)方案合法性審查。

“一書(shū)兩證”，即《建設(shè)工程選址意見(jiàn)書(shū)》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)審定，許可建設(shè)各類(lèi)工程的法律憑證。

4、委托出具社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲?，?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案。旨在有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項(xiàng)實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施。

鑒于政府投資項(xiàng)目對(duì)社會(huì)影響重大，往往涉及民生、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展等重大事項(xiàng)。項(xiàng)目單位應(yīng)委托中介機(jī)構(gòu)幫助政府出具社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

5、委托出具法律意見(jiàn)書(shū)

法律意見(jiàn)書(shū)是律師提供法律服務(wù)的一種綜合性書(shū)面文件，其內(nèi)容包括向項(xiàng)目咨詢(xún)者提供法律依據(jù)、法律建議以及解決問(wèn)題的方案，為咨詢(xún)者的決策提供具體、明確、可靠的參考意見(jiàn)。

（三）完善中介機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、公眾等參與決策的機(jī)制

政府投資項(xiàng)目的決策程序中，中介機(jī)構(gòu)起著重要的作用。因此，一方面在制度上要嚴(yán)肅項(xiàng)目決策程序，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)在決策程序中的責(zé)任；另一方面，要重點(diǎn)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)，要與中介機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)水平、信譽(yù)掛鉤，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)實(shí)行政府采購(gòu)。

制定完整的專(zhuān)家評(píng)議政府投資項(xiàng)目管理辦法，對(duì)項(xiàng)目評(píng)議的啟動(dòng)、評(píng)議程序、專(zhuān)家選擇、專(zhuān)家意見(jiàn)要求等做出規(guī)定，防止專(zhuān)家評(píng)議流于形式。

建立公眾參與公共領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的配套制度。公眾參與在政府投資項(xiàng)目決策過(guò)程，不僅可以減少因政策問(wèn)題給工程建設(shè)帶來(lái)的各種干擾，而且公眾參與的普遍性與有效性關(guān)乎現(xiàn)代政治的進(jìn)程。因此，真正發(fā)揮公眾參與政府投資項(xiàng)目的作用，應(yīng)就公眾參與的時(shí)點(diǎn)、公眾參與的方式、可參與公眾的范圍、公眾意見(jiàn)的收集和反饋等建立配套制度。

（四）明確決策主體責(zé)任，建立決策失誤追究機(jī)制

首先，必須明確各相關(guān)決策主體的責(zé)任。對(duì)于中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，必須要保證咨詢(xún)報(bào)告的真實(shí)、客觀與科學(xué)；對(duì)于咨詢(xún)報(bào)告的委托部門(mén)，必須要保證向咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供有關(guān)基礎(chǔ)資料的真實(shí)性；對(duì)于項(xiàng)目的上報(bào)單位或部門(mén)，必須要保證上報(bào)資料的真實(shí)性；對(duì)于決策或項(xiàng)目審批部門(mén)，必須按照國(guó)家建設(shè)程序，根據(jù)國(guó)家的相關(guān)決策依據(jù)，進(jìn)行科學(xué)的項(xiàng)目審批與決策。

針對(duì)不同部門(mén)的特點(diǎn)，建立不同的處罰與責(zé)任追究制度。對(duì)于中介機(jī)構(gòu)，根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重程度，可分別進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，降級(jí)或吊銷(xiāo)機(jī)構(gòu)與相關(guān)人員執(zhí)業(yè)資格，追究負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任等；對(duì)于項(xiàng)目上報(bào)部門(mén)或使用部門(mén)，應(yīng)針對(duì)具體辦事人員以及負(fù)責(zé)人進(jìn)行必要的行政處分，并需投資主管部門(mén)與人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)聯(lián)合實(shí)施；對(duì)于決策或?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)的責(zé)任追究，也應(yīng)以行政處罰為主。

其次，建立決策失誤追究機(jī)制。具體由上級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)。

結(jié)論

綜上所述，政府投資事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，涉及到社會(huì)公眾的切身利益。政府投資項(xiàng)目的決策是基礎(chǔ)，如果項(xiàng)目決策不科學(xué)，沒(méi)有充分估計(jì)考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，給國(guó)家或地區(qū)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會(huì)影響惡劣、毀損政府形象，同時(shí)給資源環(huán)境造成破壞污染，甚至是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡。所以，政府投資項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策直接關(guān)系到項(xiàng)目能否順利推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)政府的投資目標(biāo)。

邱小飛

北京市君澤君（珠海）律師事務(wù)所 執(zhí)行合伙人

郵箱：qiuxiaofei@junzejun.com

邱小飛律師先后就讀中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、武漢大學(xué)、澳門(mén)大學(xué)，獲法學(xué)博士學(xué)位。長(zhǎng)期從事行政法律、基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與建設(shè)工程等領(lǐng)域法律實(shí)務(wù)，為地方政府的重大投資項(xiàng)目提供全過(guò)程法律服務(wù)。

歷任珠海市行政復(fù)議委員會(huì)非常任委員，珠海仲裁委員會(huì)仲裁員，華南國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)（深圳國(guó)際仲裁院）仲裁員，珠海市人大、政府法律顧問(wèn)，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法律碩士生導(dǎo)師。

編著有《對(duì)外貿(mào)易法理論與實(shí)務(wù)》，公開(kāi)發(fā)表《試論有限責(zé)任公司未出資股東的資格認(rèn)定》《行政壟斷問(wèn)題研究》《土地權(quán)與農(nóng)民土地權(quán)益保障研究》《律師執(zhí)業(yè)尊嚴(yán)保障研究--以澳門(mén)律師執(zhí)業(yè)規(guī)范為參照》等論文。

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