縱深推進信訪制度改革新成果——《信訪工作條例》逐章解讀（二）-ESG跨境

第 三 部 分

信訪事項應如何提出與受理

一、拓寬信訪工作啟動渠道，明確增加信息網絡形式

《新條例》第十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織可以采用信息網絡、書信、電話、傳真、走訪等形式，向各級機關、單位反映情況，提出建議……”與《舊條例》相比，在信訪渠道方面，《新條例》刪除了“電子郵件”，增加了“信息網絡”渠道，拓寬了信訪人通過信息網絡提出信訪事項的渠道。

二、《新條例》對信訪接待方面的新要求

《新條例》第十八條第一款與《舊條例》比，新增各級機關、單位對外公示內容：即網絡信訪渠道內容。

第二款與《舊條例》比，新增各級機關、單位領導干部應當閱辦群眾來信和網上信訪、定期接待群眾來訪、定期下訪，包案化解群眾反映強烈的突出問題的法定職責。

第三款，新增建立和完善“市、縣級黨委和政府應當建立聯合接訪工作機制”，根據工作需要組織有關機關、單位聯合接待，一站式解決信訪問題。由此，代替了《舊條例》規(guī)定的“信訪接待日制度”。

三、提出信訪事項的具體要求

（一）信訪事項提出的一般要求

《新條例》第十九、二十條對信訪人提出信訪事項的規(guī)定沿襲了《舊條例》第十六、十七、十九條的規(guī)定。

（二）通過走訪形式提出的特殊要求

《新條例》第二十條第二款新增涉及訴訟權利救濟的信訪事項應當向有關政法部門提出的新規(guī)定，是《新條例》第二條條例適用范圍修改的落地條款；

《新條例》第二十條第四款新增“各級機關、單位應當落實屬地責任，認真接待處理群眾來訪，把問題解決在當地，引導信訪人就地反映問題?！钡囊?guī)定，本條款屬于落實《新條例》第五條第四款“堅持源頭治理化解矛盾”原則的落地條款。

《新條例》有關“不得越級走訪”及“多人走訪應推選代表的基礎上”的基本要求是沿襲《舊條例》第十六條而來。

四、整合強調信訪工作提出及受理的工作流程工作信息化、智能化

《新條例》第二十一條整合了《舊條例》第十一、十二條的內容，并在表述上進行了精煉，要求各機關、單位及時將信訪事項錄入信訪信息系統(tǒng)，使網上信訪、來信、來訪、來電在網上流轉，方便當事人查詢、評價信訪事項辦理情況。

五、信訪事項受理

（一）各級黨委和政府信訪部門如何登記、區(qū)分和處理

1、根據《新條例》第二十二條規(guī)定第一款規(guī)定，處理時限15日內；

2、對依照職責屬于本級機關、單位或者其工作部門處理決定的如何處理？

《新條例》第二十二條第一款第（一）項明確規(guī)定：“對依照職責屬于本級機關、單位或者其工作部門處理決定的，應當轉送有權處理的機關、單位”以及“情況重大、緊急的，應當及時提出建議，報請本級黨委和政府決定。”

3、涉及下級機關、單位或者其工作人員的，如何處理？

《新條例》第二十二條第一款第（二）項明確規(guī)定，按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，轉送有權處理的機關、單位。

4、對轉送信訪事項中的重要情況需要反饋辦理結果的，如何處理？

《新條例》第二十二條第一款第（三）項明確規(guī)定，可以交由有權處理的機關、單位辦理，要求其在指定辦理期限內反饋結果，提交辦結報告。

本款規(guī)定基本沿襲了《舊條例》有關處理時限、轉送要求、以及反饋要求等。

（二）各級黨委和政府信訪部門對涉法涉訴信件的特殊處理

《新條例》第二十二條第二款明確規(guī)定，各級黨委和政府信訪部門對收到的涉法涉訴信件的應當轉送同級政法部門依法處理；對走訪反映涉訴問題的信訪人，應當釋法明理，引導其向有關政法部門反映問題。對屬于紀檢監(jiān)察機關受理的檢舉控告類信訪事項，應當按照管理權限轉送有關紀檢監(jiān)察機關依規(guī)依紀依法處理。

本條款，屬于《新條例》新增內容。

（三）黨委和政府信訪部門以外的其他機關、單位對信訪申請的處理

1、登記、告知、甄別、轉送等規(guī)定

（1）應當予以登記；

（2）對屬于本機關、單位職權范圍的，應當告知信訪人接收情況以及處理途徑和程序；

（3）對屬于本系統(tǒng)下級機關、單位職權范圍的，應當轉送、交辦有權處理的機關、單位，并告知信訪人轉送、交辦去向；

（4）對不屬于本機關、單位或者本系統(tǒng)職權范圍的，應當告知信訪人向有權處理的機關、單位提出。

2、對信訪人直接提出的信訪事項，不能當場告知的，應當自收到信訪事項之日起15日內書面告知信訪人，但信訪人的姓名（名稱）、住址不清的除外。

3、對黨委和政府信訪部門或者本系統(tǒng)上級機關、單位轉送、交辦的信訪事項，屬于本機關、單位職權范圍的，有關機關、單位應當自收到之日起15日內書面告知信訪人接收情況以及處理途徑和程序；不屬于本機關、單位或者本系統(tǒng)職權范圍的，有關機關、單位應當自收到之日起5個工作日內提出異議，并詳細說明理由，經轉送、交辦的信訪部門或者上級機關、單位核實同意后，交還相關材料。

4、政法部門處理涉及訴訟權利救濟事項、紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告事項的告知按照有關規(guī)定執(zhí)行。

（四）復雜信訪事項的處理

1、信訪事項涉及多單位

《新條例》第二十四條第一款與《舊條例》相比，增加了“涉及兩個或者兩個以上機關、單位的信訪事項，受理有爭議且沒有共同的上一級機關、單位的，由共同的信訪工作聯席會議協(xié)調處理?！迸c信訪工作聯席會議負責協(xié)調的工作機制相策應。具體規(guī)定如下：

a.涉及兩個或者兩個以上機關、單位的信訪事項，由所涉及的機關、單位協(xié)商受理；

b.受理有爭議的，由其共同的上一級機關、單位決定受理機關；

c.受理有爭議且沒有共同的上一級機關、單位的，由共同的信訪工作聯席會議協(xié)調處理。

2、原信訪處理機關主體變動

《新條例》第二十四條第一款與《舊條例》規(guī)定的處理思路相一致，具體如下：

a.應當對信訪事項作出處理的機關、單位分立、合并、撤銷的，由繼續(xù)行使其職權的機關、單位受理；

b.職責不清的，由本級黨委和政府或者其指定的機關、單位受理。

六、重大、緊急事項和信訪信息

與《舊條例》相比，《新條例》第二十五條對重大、緊急信訪事項和信訪信息，在“報告義務主體”上，由公民、法人或者其他組織修改為了各機關、單位；在“報告對象”上，由政府修改為黨委和政府；在“通報對象”和“通報要求”上也做出了重大修改：其中，通報對象由通報有關主管部門修改為通報相關主管部門和本級信訪工作聯席會議辦公室，通報要求刪除了《舊條例》的“必要時”的要求。

七、依法信訪及有關公共秩序維護方面的禁行性規(guī)定

《新條例》第二十六條基本沿襲了《舊條例》第二十條的規(guī)定，《新條例》的改動是落實《新條例》第2條將國有企事業(yè)單位增加進條例適用范圍，將原條文中的“國家機關”“國家機關工作人員”相應修改為了“機關、單位”“機關、單位工作人員”。本條在基本內容上仍沿襲《舊條例》的規(guī)定，信訪人在信訪過程中應依法信訪，應當遵守相關法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有在機關、單位辦公場所周圍、公共場所非法聚集等行為。

第 四 部 分

信訪事項的辦理

一、信訪事項的甄別辦理要求

《新條例》第二十七條為新增條款，主要概括列明如下四種情況的辦理要求：

（一）訴求合理的解決問題到位；

（二）訴求無理的思想教育到位；

（三）生活困難的幫扶救助到位；

（四）行為違法的依法處理。

其中，（二）、（三）兩項系本條例的特色體現，有利于信訪工作更好履行為民解難、為黨分憂的政治責任。其充分體現了信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。

二、辦理信訪事項的具體要求

（一）《新條例》第二十八條第一款基本沿襲《舊條例》第二十八的規(guī)定，要求各機關、單位及其工作人員辦理信訪事項時應當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，加強教育疏導，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。

（二）《新條例》第二十八條第二款屬于新增條款，沿襲了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發(fā)[2013]26號）中訴訟與信訪分離的處理思路，重點重申了將涉及民事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項與普通信訪體系相分離，規(guī)定由有關政法部門依法處理；

（三）《新條例》第二十八條第三款沿襲了《舊條例》第三十條的規(guī)定，與信訪事項或者信訪人有直接利害關系的工作人員應當回避。

三、信訪事項分類辦理

（一）建議意見類

1、《新條例》第二十九條第一款對信訪人反映的情況、提出的建議意見類事項，有權處理的機關、單位應當認真研究論證。其研究論證的范圍明顯突破了《舊條例》第二十九條就研究論證僅針對“有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發(fā)展的”的規(guī)定。

《新條例》第二十九條第一款將建議意見類事項中對科學合理、具有現實可行性的部分，給予 “應當采納或者部分采納，并予以回復” 法定義務，比《舊條例》的概括性模糊規(guī)定，更為具備可操作性和精準性。

2、《新條例》第二十九條第二款沿襲了《舊條例》第八條第一款，規(guī)定對有貢獻的信訪人，給予獎勵。但《新條例》明確指出“應當按照有關規(guī)定”給予獎勵?？梢?，對于獎勵制度后續(xù)將出臺配套細則，由此表明對于獎勵制度將更加明確而堅定的執(zhí)行的發(fā)展趨勢。

3、《新條例》第二十九條第三款屬于新增條款，首次提出健全人民建議征集制度的制度構架，征集制度創(chuàng)立是開創(chuàng)新時代信訪工作新局面的充分體現。

（二）檢舉控告類

與《舊條例》相比，《新條例》第三十條第一、二款為新增條款，第三款沿襲了《舊條例》第二十三條的規(guī)定，僅為適應條例適用范圍的變化對主體進行了調整。鑒于《新條例》第二條將黨的機關、監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關納入條例適用范圍，本條新增的第一、二款規(guī)定了涉及此類新納入適用范圍機關職責內事項即檢舉控告類信訪事項的辦理要求。

（三）申訴求決類

《新條例》第三十一條為新增條款，規(guī)定了申訴求決類事項的辦理規(guī)定，具體細分為以下六種情形進行處理：一是涉法涉訴信訪事項辦理程序，適用于審判機檢察機關、公安機關；二是仲裁程序，適用于仲裁部門；三是辦理黨員申訴等事項的黨內程序，適用于黨的機關；四是辦理行政復議等事項的行政程序；五是依法履行查處違法行為職責，適用于行政機關；六是不屬于以上情形的事項，聽取信訪人陳述事實和理由，并調查核實，出具信訪處理意見書，適用于所有機關、單位。對屬于第六種情形的事項，信訪人可以申請復查復核。

《新條例》第三十二條對信訪處理意見書作出了規(guī)定，在沿用《舊條例》第三十二條規(guī)定，對不同情形下信訪處理意見作出了規(guī)定：（一）請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持；（二）請求事由合理但缺乏法律依據的，應當作出解釋說明；（三）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持。相比《舊條例》，新增了應當做好對信訪事項不受支持的信訪人的教育疏導工作。

《新條例》第三十三條為整體新增條款，該條規(guī)定各機關、單位可在不違反政策法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，在裁量權范圍內，經雙方當事人同意進行調解；或者引導爭議雙方當事人自愿和解。該規(guī)定在依法按政策解決問題的基礎上，貫徹了源頭治理、前端化解的信訪工作原則。

四、信訪事項辦理時限

《新條例》對于信訪事項辦理時限的規(guī)定沿襲了《舊條例》，即應自受理之日起60日內辦結；情況復雜的，經本機關、單位負責人批準，最初可延長30日辦理期限。信訪辦理時限延期的，需告知信訪人延期理由。

五、信訪處理意見的復查與復核

《新條例》第三十四、三十五條關于信訪處理意見的復查和復核沿襲了《舊條例》，規(guī)定信訪人對信訪處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內申請復查；對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內申請復核。

六、多舉措、全流程化解信訪矛盾、處理信訪事項

《新條例》第三十七條為整體新增條款。

第一款規(guī)定的是如何堅持多元預防，多措并舉化解信訪矛盾。規(guī)定如下：

各級機關、單位應當堅持社會矛盾糾紛多元預防調處化解，人民調解、行政調解、司法調解聯動，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導等辦法，多措并舉化解矛盾糾紛。

第二款規(guī)定的是對生活確有困難的信訪人如何進行社會救助。規(guī)定如下：

各級機關、單位在辦理信訪事項時，對生活確有困難的信訪人，可以告知或者幫助其向有關機關或者機構依法申請社會救助。符合國家司法救助條件的，有關政法部門應當按照規(guī)定給予司法救助。

第三款規(guī)定的是如何關注后信訪程序的教育化解。規(guī)定如下：地方黨委和政府以及基層黨組織和基層單位對信訪事項已經復查復核和涉法涉訴信訪事項已經依法終結的相關信訪人，應當做好疏導教育、矛盾化解、幫扶救助等工作。

綜上，第三十七條作為第四章信訪事項的辦理的整體新增條款，且根據其內容及條款位置，我們認為，其屬于針對信訪事項辦理的原則性、綜合性、系統(tǒng)性指導條款。其所關注的“多元化預防”、“社會救助”、“司法救助”以及“后信訪程序的教育化解”均充分體現了信訪工作將開啟新局面。

第 五 部 分

監(jiān)督和追責

一、建立專項督查制度

《新條例》第三十八條新增了“專項督查制度”，規(guī)定了各級黨委、政府、信訪工作聯席會議及其辦公室開展督查的職責，并專門規(guī)定各級黨委和政府督查部門應當將疑難復雜信訪問題列入督查范圍。

二、信訪工作考核評價

《新條例》第三十九條為整體全面修訂及新增條款，與《舊條例》相關條款比較，修改幅度較大，同時存在新增條款。

（一）《新條例》第三十九條第一款明確了以下三點：1、考核頻率為每年對信訪工作情況進行考核；2、規(guī)定考核結果應當在適當范圍內通報；3、考核結果作為對領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。

（二）《新條例》第三十九條第二款明確規(guī)定“對在信訪工作中作出突出成績和貢獻的機關、單位或者個人，可以按照有關規(guī)定給予表彰和獎勵?！迸c《舊條例》相比，就表彰和獎勵的入選范疇更加明確。有關“按照相關規(guī)定給予表彰和獎勵”，據此我們還須就相關表彰和獎勵的相關配套政策須持續(xù)保持關注。

（三）《新條例》第三十九條第三款為新增條款，對在信訪工作中履職不力、存在嚴重問題的領導班子和領導干部，視情節(jié)輕重，由信訪工作聯席會議進行約談、通報、掛牌督辦，責令限期整改。本條為《新條例》第十一條及第十三條規(guī)定的信訪工作聯席會議的督促落實職責的落地條款?？梢?，信訪工作聯席會議在信訪工作的監(jiān)督流程中的相關重要職責。

三、信訪部門的監(jiān)督職責及其他單位的反饋義務

《新條例》第四十條整合并全面修訂了《舊條例》第三十六、三十七、三十八條的內容，本條可概括為如下幾點：

（一）黨委和信訪部門對有關機關、單位存在以下行為的，應當及時督辦，并提出改進工作的建議：

1、違反信訪工作規(guī)定受理辦理信訪事項；

2、辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延、弄虛作假；

3、拒不執(zhí)行信訪處理意見等。

（二）工作中發(fā)現的政策性問題，應當及時向本級黨委和政府報告，并提出完善建議；

（三）對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的機關、單位及其工作人員，向有管理權限的機關、單位提出追究責任的建議；

（四）對信訪部門提出的改進工作、完善政策、追究責任的建議，有關機關、單位應當書面反饋采納情況。此處須特別注意，對于書面反饋采納情況并無時限要求。與《舊條例》相比，刪除了《舊條例》第三十六條第二款規(guī)定的書面反饋的30日的時間限制。

四、信訪情況報告

《新條例》第四十一條歸納總結了黨委和政府信訪部門的信訪情況報告包括“年度報告”和“向巡視巡察機構提供有關信訪問題”兩種類型。

第一種類型：由黨委和政府信訪部門向本級黨委和政府、上一級黨委和政府信訪部門的年度報告，此處明確要求“每年”，與《舊條例》相比，“定期提交”修訂為“每年”。

本條還對年度報告應當包括的內容作出了明確規(guī)定。

第二種類型，《新條例》第四十一條第二款為新增款項內容為：根據巡視巡察工作需要，黨委和政府信訪部門應當向巡視巡察機構提供被巡視巡察地區(qū)、單位領導班子及其成員和下一級主要負責人有關信訪舉報，落實信訪工作責任制，具有苗頭性、傾向性的重要信訪問題，需要巡視巡察工作關注的重要信訪事項等情況。

黨的十八大以來，在推進全面從嚴治黨的歷程中，中央更加重視巡視和巡察工作，巡視巡察機構通過信訪部門了解上述情況，對巡視巡察機構工作的開展有重要的幫助，有利于發(fā)揮黨內監(jiān)督的作用，推進全面從嚴治黨。

五、法定情形下導致信訪事項發(fā)生、造成嚴重后果時的追責

《新條例》第四十二條相對比《舊條例》四十條規(guī)定，關于因法定情形導致信訪事項發(fā)生、造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員以及其他直接責任人員的追責中將《舊條例》中所規(guī)定的“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分”修訂為“依規(guī)依紀依法嚴肅處理”這體現《新條例》作為黨內法規(guī)的特色。具體情況基本沿襲了《舊條例》的規(guī)定。

六、未依法履職情況下的追責

《新條例》第四十三、四十四、四十五條基本沿襲了《舊條例》第四十一、四十二、四十三條，規(guī)定信訪工作專門機構及負有受理信訪事項職責的機關、單位未依法履職情況下的追責?！缎聴l例》第四十四條對“直接負責的主管人員以及其他直接責任人員”的追責依據將《舊條例》中所規(guī)定的“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分”修訂為“依規(guī)依紀依法嚴肅處理”這體現《新條例》具有黨內法規(guī)性質的特色。《新條例》第四十五條對對信訪事項有權處理的機關單位、直接負責的主管人員及其他直接責任人員的追責增加了以下一種法定情形，并增加了兜底條款，具體修改如下：

1、《新條例》第四十五條第（三）項：對黨委和政府信訪部門提出的改進工作、完善政策等建議重視不夠、落實不力，導致問題長期得不到解決；

2、《新條例》第四十五條第（四）項：其他不履行或者不正確履行信訪事項處理職責的情形。

七、對有關機關、單位及其領導干部、工作人員的監(jiān)督和追責

《新條例》第四十六條整合并全面修訂《舊條例》第二十三、四十四、四十五、四十六條的規(guī)定，在沿襲《舊條例》規(guī)定的將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料或者有關情況透露、轉給被檢舉、揭發(fā)的人員或者單位，對可能造成社會影響的重大、緊急信訪事項和信訪信息，隱瞞、謊報、緩報，打擊報復信訪人等情形應當依法嚴肅處理的基礎上，另增加了以下法定情形（一）對待信訪人態(tài)度惡劣、作風粗暴，損害黨群干群關系；（二）在處理信訪事項過程中吃拿卡要、謀取私利；（三）對規(guī)模性集體訪、負面輿情等處置不力，導致事態(tài)擴大；及兜底條款：（七）其他違規(guī)違紀違法的情形。

八、對信訪人違法行為的處置

《新條例》第四十七條整合了《舊條例》第四十七、四十八條，規(guī)定了信訪人在信訪過程中違反法律法規(guī)的，應予不同處置的情況，主要包括以下二大類：

（一）應當對其進行勸阻、批評或者教育措施的類型。

信訪人違反《新條例》第二十條規(guī)定越級走訪；信訪人采用走訪程序提出涉及訴訟權利救濟的信訪事項未按照法律法規(guī)規(guī)定程序向有關政法部門提出的；多人走訪并不推舉5人以內代表；

信訪人違反《新條例》第二十六規(guī)定，信訪人在信訪過程中違反法律法規(guī)、損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，擾亂社會公共秩序和信訪秩序。

（二）根據情節(jié)嚴重程度，給予治安管理處罰或追究刑事責任的類型

1、滋事擾序 纏訪鬧訪方面：《新條例》第四十七條第二款信訪人滋事擾序、纏訪鬧訪情節(jié)嚴重，構成違反治安管理行為的，或者違反集會游行示威相關法律法規(guī)的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2、捏造歪曲事實、誣告陷害方面：《新條例》第四十七條第三款信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第 六 部 分

附則

一、屬地原則

《新條例》第四十八條與《舊條例》第五十條規(guī)定相同，均為屬地原則的規(guī)定，外國人、無國籍人及外國組織的信訪事項，參照本條例執(zhí)行。

二、解釋主體

《新條例》新增第四十九條，規(guī)定了條例的有權解釋主體為國家信訪局。

三、生效時間

《新條例》第五十條規(guī)定，條例生效施行時間為2022年5月1日。根據《國務院關于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定（2022年4月）》（國務院令第七百五十二號）附件2國務院決定廢止的行政法規(guī) 第六條規(guī)定，《信訪條例》于2022年5月1日起正式廢止。《舊條例》廢止當日，《新條例》生效，實現了新舊規(guī)定的有序過渡。

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