美國(guó)制裁觀察｜鳥瞰中國(guó)光伏諸輪雙反調(diào)查，細(xì)覽國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移法律挑戰(zhàn)【走出去智庫(kù)】-ESG跨境

走出去智庫(kù)觀察

近十年來(lái),美國(guó)針對(duì)中國(guó)光伏行業(yè)進(jìn)行多輪雙反調(diào)查（反傾銷和反補(bǔ)貼）。今年6月21日美國(guó)《防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動(dòng)法》生效執(zhí)行，引發(fā)天合光能（688599.SH）和晶科能源（688223.SH）兩家光伏組件上市公司因光伏交貨問(wèn)題涉及訴訟與仲裁。

走出去智庫(kù)（CGGT）特約法律專家、深美律師事務(wù)所合伙人曹曉敏律師指出，今年美國(guó)商務(wù)部針對(duì)東南亞四國(guó)（越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨）光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問(wèn)訊，是對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)國(guó)際化布局的最新挑戰(zhàn)。雖然拜登政府于今年6月份宣布美國(guó)進(jìn)入電力緊急狀態(tài)，并授權(quán)美國(guó)商務(wù)部對(duì)該四國(guó)光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅，但這只是為了緩解美國(guó)國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的燃眉之急，使美國(guó)國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)有時(shí)間調(diào)整其供應(yīng)鏈布局，而兩年之后的格局將有賴于我國(guó)光伏企業(yè)從現(xiàn)在開始所采取的策略。因此，當(dāng)前在產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際化的語(yǔ)境下分析我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的雙反挑戰(zhàn)具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

中國(guó)光伏企業(yè)如何應(yīng)對(duì)美國(guó)雙反調(diào)查？今天，走出去智庫(kù)(CGGT)刊發(fā)深美律師事務(wù)所曹曉敏律師的文章，供關(guān)注美國(guó)制裁的讀者參閱。

要 點(diǎn)

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、2022年2月針對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)在東南亞的生產(chǎn)，就2012年雙反令提出的反規(guī)避問(wèn)訊。該問(wèn)訊雖然是針對(duì)越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨四國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但劍指中國(guó)光伏企業(yè)在該四國(guó)的生產(chǎn)。

2、不過(guò)提起新的雙反調(diào)查與根據(jù)已經(jīng)生效的雙反令申請(qǐng)反規(guī)避問(wèn)訊不同，新雙反調(diào)查需要得到一定程度的美國(guó)本地產(chǎn)業(yè)支持。從最近調(diào)查中所體現(xiàn)出的美國(guó)本土光伏產(chǎn)業(yè)的利益分化來(lái)看，申請(qǐng)人是否能夠證明這樣的支持度具有相當(dāng)?shù)碾y度。

3、如果中國(guó)光伏企業(yè)能夠在美國(guó)的兩年關(guān)稅豁免期內(nèi)進(jìn)行有效的戰(zhàn)略調(diào)整，這將非常有利于在豁免期結(jié)束后占據(jù)有利的競(jìng)爭(zhēng)地位。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

綜述

自2012年美國(guó)針對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的第一輪反傾銷反補(bǔ)貼（以下簡(jiǎn)稱“雙反”）調(diào)查以來(lái)，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了多輪直接或間接的雙反調(diào)查或問(wèn)訊（年度復(fù)審和日落復(fù)審不計(jì)）。今年美國(guó)商務(wù)部針對(duì)東南亞四國(guó)（越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨）光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問(wèn)訊是對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)國(guó)際化布局的最新挑戰(zhàn)（與中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的關(guān)系將在下文中解釋）。雖然拜登政府于今年6月份宣布美國(guó)進(jìn)入電力緊急狀態(tài)，并授權(quán)美國(guó)商務(wù)部對(duì)該四國(guó)光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅，[1]但這只是為了緩解美國(guó)國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的燃眉之急，使美國(guó)國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)有時(shí)間調(diào)整其供應(yīng)鏈布局，[2]而兩年之后的格局將有賴于我國(guó)光伏企業(yè)從現(xiàn)在開始所采取的策略。因此當(dāng)前在產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際化的語(yǔ)境下分析我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的雙反挑戰(zhàn)具有非常重要的戰(zhàn)略意義。值得指出的是，美國(guó)《防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動(dòng)法》[3]下的“可反駁推定”于今年6月21日正式生效和執(zhí)行，光伏產(chǎn)業(yè)所使用的硅原料屬于其優(yōu)先執(zhí)法對(duì)象，這可能導(dǎo)致部分中國(guó)光伏產(chǎn)品因使用的硅料涉及所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”問(wèn)題被排除在美國(guó)市場(chǎng)之外。對(duì)于這一問(wèn)題，筆者與其他深美律師事務(wù)所合伙人另有專文論述，歡迎讀者閱讀我們相關(guān)文章，此處略下不表。

本文以全局性視野觀察和評(píng)論我國(guó)光伏所面臨的美國(guó)雙反挑戰(zhàn)，并探討未來(lái)的可能走向。我們將分析介紹下面四輪雙反調(diào)查/問(wèn)訊：

·2012年針對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的反傾銷和反補(bǔ)貼令；

·2014年針對(duì)臺(tái)灣光伏產(chǎn)品的反傾銷令；該調(diào)查雖然以臺(tái)灣相關(guān)產(chǎn)業(yè)為直接對(duì)象，但目的仍然是為了限制中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品向美國(guó)的出口；

·2014年針對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的反傾銷和反補(bǔ)貼令；

2022年2月針對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)在東南亞的生產(chǎn)，就2012年雙反令提出的反規(guī)避問(wèn)訊。該問(wèn)訊雖然是針對(duì)越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨四國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但劍指中國(guó)光伏企業(yè)在該四國(guó)的生產(chǎn)。

為什么對(duì)于同一個(gè)產(chǎn)業(yè)會(huì)進(jìn)行這么多輪的調(diào)查或問(wèn)訊？這是因?yàn)閷?duì)于任一頒布的雙反令，其適用范圍限于（1）特定國(guó)家/關(guān)稅區(qū)的（2）特定產(chǎn)品，當(dāng)企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行國(guó)際化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后，產(chǎn)地和產(chǎn)品的組合可能脫離原雙反令的覆蓋范圍，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)原雙反令的規(guī)避。因此反對(duì)中國(guó)出口商的美國(guó)本土產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)方為了維護(hù)或擴(kuò)大之前雙反令的“成果”，向美國(guó)商務(wù)部（以下簡(jiǎn)稱商務(wù)部）提出新的請(qǐng)求，請(qǐng)求針對(duì)新國(guó)家/關(guān)稅區(qū)的相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行新的調(diào)查（如2014年針對(duì)中國(guó)及臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)的調(diào)查），或者主張將原雙反令擴(kuò)大適用到第三國(guó)/關(guān)稅區(qū)（如2022年2月提起的針對(duì)2012年雙反令的反規(guī)避調(diào)查）。當(dāng)然，正如在之前的文章中提到的，相當(dāng)多的美國(guó)本土廠商出于自身利益是反對(duì)這樣的調(diào)查或問(wèn)訊的，它們是美國(guó)申請(qǐng)方和中國(guó)廠商以外的非常重要的相關(guān)程序參與者。

正如我們一再所述，雙反調(diào)查的啟動(dòng)只是較量的開始，本文將通過(guò)剖析光伏產(chǎn)業(yè)所經(jīng)歷的這四輪調(diào)查/問(wèn)訊，以生動(dòng)的實(shí)例為大家講述雙反令頒布之后的游戲可能如何發(fā)展。

開始之前，我們需要先介紹一下光伏產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。從圖一[4]的部分一，我們可以看到光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)從硅料開始，加工成硅棒或硅錠，然后切割成硅片，再由硅片加工成具有儲(chǔ)電能力的電池——實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍——然后將電池串起來(lái)構(gòu)成電池組件，并可以將電池組件繼續(xù)組裝生產(chǎn)出多種應(yīng)用產(chǎn)品，如電池板、結(jié)合了光伏產(chǎn)品的建筑材料等。

有了上面這張圖，同時(shí)記住兩個(gè)關(guān)鍵詞：(1)產(chǎn)地，(2)產(chǎn)品，再結(jié)合我們下面要介紹的雙反規(guī)則，我們就能看懂這10年來(lái)中國(guó)光伏企業(yè)可謂恢宏的騰挪迂回的國(guó)際化戰(zhàn)略。

一、2012年針對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的雙反令及“實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化”原產(chǎn)地判定標(biāo)準(zhǔn)

2012年應(yīng)SolarWorldIndustries America,Inc.公司（以下簡(jiǎn)稱2012申請(qǐng)人）的申請(qǐng)，商務(wù)部頒布了針對(duì)產(chǎn)自中國(guó)的晶硅光伏電池及組件（CrystallineSilicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled IntoModules）進(jìn)行了雙反調(diào)查并頒布了雙反令，覆蓋范圍包括電池及組件、電池薄片、電池板，無(wú)論是否組裝至其他產(chǎn)品中（包含建筑材料）[5]。從圖一部分二中可以看出其所覆蓋的產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)鏈中位于中游及下游，不包括上游原材料。[6] 這輪雙反令的關(guān)鍵詞是產(chǎn)地“中國(guó)”加上產(chǎn)品“電池及其下游產(chǎn)品”，也就是針對(duì)于在中國(guó)生產(chǎn)的電池，以及使用中國(guó)電池生產(chǎn)的其他下游產(chǎn)品。

考慮到光伏產(chǎn)業(yè)鏈有那么多環(huán)節(jié)，貿(mào)易全球化的環(huán)境下國(guó)際分工又這么普遍，如果不同環(huán)節(jié)在不同的國(guó)家生產(chǎn)，該如何判斷產(chǎn)品的產(chǎn)地呢？這在雙反領(lǐng)域是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。因?yàn)殡p反令是根據(jù)特定國(guó)家/關(guān)稅區(qū)和產(chǎn)品的組合來(lái)界定適用范圍，而資本是可以跨國(guó)流動(dòng)的，產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)也是可以發(fā)生國(guó)際性轉(zhuǎn)移的。哪個(gè)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移能夠造成雙反意義上的產(chǎn)地變化呢？美國(guó)商務(wù)部對(duì)此在“爭(zhēng)議問(wèn)題及決定備忘錄”中給予了明確的回答：產(chǎn)品的產(chǎn)地應(yīng)根據(jù)已經(jīng)確立的“實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化”標(biāo)準(zhǔn)（“substantialtransformationtest”)加以判定，根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，商務(wù)部認(rèn)為電池是組件及電池板等將電池串在一起的下游產(chǎn)品的至關(guān)重要的積極部分（“essentialactive component”），應(yīng)以電池的產(chǎn)地作為其下游產(chǎn)品的產(chǎn)地。商務(wù)部還特別針對(duì)調(diào)查中的爭(zhēng)議問(wèn)題作出了回答－－使用中國(guó)生產(chǎn)的電池在第三國(guó)/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的下游產(chǎn)品，其產(chǎn)地被認(rèn)為是中國(guó)，落入此輪雙反令的覆蓋范圍內(nèi)；但是，使用第三國(guó)/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的電池在中國(guó)生產(chǎn)的下游產(chǎn)品，其產(chǎn)地不被認(rèn)為是中國(guó)，而是該電池的生產(chǎn)國(guó)/關(guān)稅區(qū)，從而不落入此輪雙反令的覆蓋范圍之內(nèi)。[7]本輪調(diào)查導(dǎo)致的反傾銷稅率包括18.31-31.73%的單獨(dú)稅率（對(duì)于證明了單獨(dú)稅率資格的企業(yè)）和249.96％的全國(guó)稅率；反補(bǔ)貼稅率為14.78－15.97％。

在2012年對(duì)中國(guó)的雙反調(diào)查后，中國(guó)許多光伏企業(yè)轉(zhuǎn)而向臺(tái)灣進(jìn)口電池,然后在中國(guó)大陸完成組件、電池板等下游產(chǎn)品的生產(chǎn)。由于2012雙反令認(rèn)定以電池產(chǎn)地作為判斷下游產(chǎn)品產(chǎn)地的標(biāo)準(zhǔn)，這些使用臺(tái)灣電池生產(chǎn)的產(chǎn)品不被該雙反令覆蓋。應(yīng)該說(shuō)這是合理合規(guī)的有效規(guī)避策略。從美國(guó)能源信息管理局（U.S.Energy Information Administration, 簡(jiǎn)稱EIA）公布的數(shù)據(jù)中（見附件“美國(guó)光伏組件進(jìn)口按國(guó)別數(shù)據(jù)（2012－2020年）”，根據(jù)EIA數(shù)據(jù)匯總整理，點(diǎn)擊閱讀原文獲取）我們可以看到2011年臺(tái)灣向美國(guó)出口僅占美國(guó)總進(jìn)口光伏組件的0.30%,2012年占1.47%，2012年對(duì)中國(guó)的雙反調(diào)查之后，臺(tái)灣出口比例在2013年急劇上升至16%。

于是，為了有效地將中國(guó)光伏產(chǎn)品排除在美國(guó)市場(chǎng)之外，2012申請(qǐng)人不得不于2014年再次向商務(wù)部提出申請(qǐng)，請(qǐng)求對(duì)中國(guó)和臺(tái)灣的光伏產(chǎn)品發(fā)起新一輪雙反調(diào)查，首要目標(biāo)是將使用臺(tái)灣電池在中國(guó)大陸生產(chǎn)的下游產(chǎn)品覆蓋在新雙反令的范圍之內(nèi)。

二、2014年對(duì)臺(tái)灣光伏產(chǎn)業(yè)的調(diào)查

商務(wù)部根據(jù)上述申請(qǐng)啟動(dòng)了三個(gè)調(diào)查：一個(gè)是對(duì)臺(tái)灣產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查；一個(gè)是對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查，還有一個(gè)是對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查。

臺(tái)灣反傾銷調(diào)查的覆蓋范圍是在臺(tái)灣生產(chǎn)的光伏電池及其下游產(chǎn)品，包括使用臺(tái)灣電池在除中國(guó)大陸以外其他國(guó)家/關(guān)稅區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品，不包括使用第三國(guó)/關(guān)稅區(qū)電池在臺(tái)灣生產(chǎn)的下游產(chǎn)品；[8]應(yīng)該說(shuō)這一范圍定義與之前將電池產(chǎn)地作為判斷最終產(chǎn)品的產(chǎn)地的標(biāo)準(zhǔn)是一致的。而申請(qǐng)人最關(guān)注的使用臺(tái)灣電池在大陸進(jìn)行后續(xù)組裝和加工而形成的產(chǎn)品，則由同期進(jìn)行的針對(duì)中國(guó)大陸的雙反調(diào)查覆蓋，分析見下一部分。商務(wù)部認(rèn)定臺(tái)灣電池在美國(guó)有傾銷行為，導(dǎo)致了11.45－27.55％的反傾銷稅。這一輪針對(duì)臺(tái)灣的反傾銷令以及下面將討論的對(duì)中國(guó)大陸光伏下游產(chǎn)品新一輪雙反令對(duì)于臺(tái)灣對(duì)美出口帶來(lái)了重大影響。從EIA公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，臺(tái)灣產(chǎn)品在美國(guó)進(jìn)口光伏產(chǎn)品的比例在2013年達(dá)到16%，而2014年對(duì)臺(tái)灣的反傾銷調(diào)查之后，其出口比例在2015年回落至1％（在2014年數(shù)據(jù)沒(méi)有單獨(dú)列出）。

三、2014年對(duì)中國(guó)的新一輪雙反調(diào)查

與臺(tái)灣調(diào)查同時(shí)進(jìn)行的還有新一輪對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的雙反調(diào)查。2012年調(diào)查的對(duì)象是在中國(guó)生產(chǎn)的電池及其下游產(chǎn)品（該下游產(chǎn)品準(zhǔn)確地說(shuō)是使用中國(guó)電池在任何地方生產(chǎn)的下游產(chǎn)品）。而此輪調(diào)查的范圍則指向使用第三國(guó)/關(guān)稅區(qū)的電池在中國(guó)組裝的組件及其以下的下游產(chǎn)品（參見圖一部分二）。有人質(zhì)疑這種產(chǎn)地的劃分方式與之前認(rèn)定的以電池產(chǎn)地作為最終產(chǎn)品產(chǎn)地的標(biāo)準(zhǔn)有沖突，但商務(wù)部似乎是認(rèn)為既然此輪調(diào)查不包括電池，而只是針對(duì)下游產(chǎn)品，于是獲得了產(chǎn)地確定上的自由。此輪雙反調(diào)查幾乎是為了“臺(tái)灣電池問(wèn)題”量身打造，使用臺(tái)灣生產(chǎn)的電池在中國(guó)大陸生產(chǎn)的下游產(chǎn)品自然妥妥地落入了覆蓋范圍之內(nèi)。同時(shí)還有溢出效果，采用其他光伏電池生產(chǎn)國(guó)（如馬來(lái)西亞等國(guó)）的電池在中國(guó)進(jìn)行后續(xù)加工的潛在規(guī)避途徑也被切斷。

至此，2012年及2014年光伏雙反令相結(jié)合，完整地覆蓋了中國(guó)生產(chǎn)的光伏電池，以及全部在中國(guó)生產(chǎn)的光伏下游產(chǎn)品（無(wú)論用哪里產(chǎn)的電池）。圖一用視覺(jué)化的方式顯示了這幾輪調(diào)查下來(lái)的雙反覆蓋情況。

在附件“美國(guó)光伏組件進(jìn)口按國(guó)別數(shù)據(jù)（2012－2020年）”數(shù)據(jù)中我們可以看到與調(diào)查時(shí)間對(duì)應(yīng)的美國(guó)光伏進(jìn)口變化情況。2013年調(diào)查前中國(guó)組件占美國(guó)進(jìn)口的34％，2014年占57％，第二輪雙反令生效后于2015年回落至34％，然后逐年下降，2016年21％,2017年7％，直至2020年中國(guó)、香港、新加坡、臺(tái)灣合計(jì)占5％。是哪些國(guó)家的對(duì)美出口取代了中國(guó)原來(lái)的位置呢？我們可以看到東南亞國(guó)家的份額不斷上升并逐漸占據(jù)了美國(guó)進(jìn)口光伏組件的絕對(duì)領(lǐng)先的份額，而這引發(fā)了目前正在進(jìn)行的對(duì)中國(guó)光伏雙反令的反規(guī)避問(wèn)訊。

四、2022年（正在進(jìn)行中的）對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問(wèn)訊

1.2022年反規(guī)避問(wèn)訊的基本邏輯及2012年雙反令適用范圍擴(kuò)大的可能性

東南亞四國(guó)的光伏產(chǎn)品和中國(guó)有什么關(guān)系呢？在2022年2月由AuxinSolar公司（以下簡(jiǎn)稱2022申請(qǐng)人）提起的問(wèn)訊請(qǐng)求中，2022申請(qǐng)人聲稱中國(guó)廠家將在中國(guó)生產(chǎn)的硅片（通過(guò)關(guān)聯(lián)公司）出口到東南亞四國(guó)－－越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、柬埔寨，并在上述四國(guó)完成晶硅光伏電池及其下游產(chǎn)品的生產(chǎn)，然后出口到美國(guó)，并主張這種做法違反了2012年對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的雙反令。

順便提到，早在2021年8月就有由A-SMACC（AmericanSolar Manufacturers Against ChineseCircumvention，美國(guó)反中國(guó)規(guī)避行為太陽(yáng)能生產(chǎn)商）提起的對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的反規(guī)避問(wèn)訊請(qǐng)求，因其拒絕披露其組織相關(guān)成員身份并將問(wèn)訊范圍僅限于特定公司而不是所涉諸國(guó)（越南、泰國(guó)、馬來(lái)西亞）的全國(guó)產(chǎn)業(yè)，該問(wèn)訊被駁回。我們之前的文章（“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國(guó)反規(guī)避戰(zhàn)場(chǎng)激烈交戰(zhàn)中”）有相關(guān)介紹，[9]此不贅述。

回到目前正在進(jìn)行的反規(guī)避問(wèn)訊，其所關(guān)注的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)再次發(fā)生轉(zhuǎn)移，這次針對(duì)的是上游環(huán)節(jié)——也就是硅片和硅片以前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)（可參考圖一）。首先要明確，反規(guī)避問(wèn)訊并不是一次新的雙反調(diào)查，本輪反規(guī)避問(wèn)訊是基于2012年的雙反令，因此它的問(wèn)訊范圍受限于該雙反令的適用范圍，也就是在中國(guó)生產(chǎn)的電池及其下游產(chǎn)品。這聽起來(lái)可能有點(diǎn)繞，不過(guò)AuxinSolar主張的邏輯大致可以概括為：雖然電池環(huán)節(jié)的最后（幾個(gè)）步驟是在東南亞四國(guó)完成的，但由于其上游產(chǎn)品－－硅片及其所有上游環(huán)節(jié)——都是在中國(guó)生產(chǎn)的，甚至有些情況下在將硅片轉(zhuǎn)化為電池的部分步驟也在中國(guó)完成了，僅僅將電池生產(chǎn)環(huán)節(jié)的最后幾個(gè)步驟及后續(xù)組裝搬到幾個(gè)東南亞國(guó)家完成，然后就出口到美國(guó)，因此仍然應(yīng)該認(rèn)定這些出口到美國(guó)的最終產(chǎn)品的產(chǎn)地是中國(guó)，從而適用2012年對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的雙反令。

AuxinSolar的主張有多少依據(jù)？探討這一問(wèn)題必須要分析構(gòu)成不當(dāng)規(guī)避的標(biāo)準(zhǔn)，也是本次問(wèn)訊中最大的爭(zhēng)議點(diǎn)－－在第三國(guó)（本案中即東南亞四國(guó)）進(jìn)行的生產(chǎn)環(huán)節(jié)是否屬于微小或微不足道的（minororinsignificant）[10]。作出此判斷需要考慮：在第三國(guó)的投資水平，在第三國(guó)的研發(fā)水平，在第三國(guó)生產(chǎn)加工的性質(zhì)，在第三國(guó)生產(chǎn)設(shè)施的水平，在第三國(guó)生產(chǎn)帶來(lái)的附加值在出口到美國(guó)的產(chǎn)品中所占的比例。其他對(duì)于是否構(gòu)成不當(dāng)規(guī)避需要考慮的因素還包括但不限于：貿(mào)易的一貫?zāi)Ｊ?、出口產(chǎn)品在雙反令適用國(guó)生產(chǎn)商及第三國(guó)組裝公司的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從第三國(guó)進(jìn)口是否在相關(guān)雙反令啟動(dòng)后增加了。如果綜合考慮上述因素后商務(wù)部認(rèn)定在第三國(guó)的生產(chǎn)是微小或微不足道的，則2012雙反令的適用范圍會(huì)被擴(kuò)大到該第三國(guó)，這正是AuxinSolar的訴求。

不得不說(shuō)AuxinSolar在本案中的主張多少有些不自然，因?yàn)樵谥暗墓夥p反調(diào)查中已經(jīng)根據(jù)“實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化”原則奠定了以電池環(huán)節(jié)的產(chǎn)地來(lái)作為最終產(chǎn)品產(chǎn)地的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其主要原因恰恰是將硅片轉(zhuǎn)換為電池的過(guò)程被認(rèn)為是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中最為復(fù)雜和成本最高的環(huán)節(jié)。也正是因?yàn)槿绱耍?014年美國(guó)申請(qǐng)人為了打擊采用臺(tái)灣電池在中國(guó)大陸組裝的后續(xù)產(chǎn)品，不得不提起新的一輪以中國(guó)生產(chǎn)的下游產(chǎn)品（不包括電池）本身為對(duì)象的雙反調(diào)查。畢竟，如果同意電池環(huán)節(jié)的生產(chǎn)構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化”，似乎就很難證明電池生產(chǎn)環(huán)節(jié)在最終產(chǎn)品中的地位是“微小或微不足道”的。從這個(gè)角度來(lái)看，將電池生產(chǎn)這一關(guān)鍵步驟轉(zhuǎn)移到第三國(guó)是一種合規(guī)合法的規(guī)避，商務(wù)部根本就不應(yīng)該啟動(dòng)這一輪反規(guī)避問(wèn)訊。事實(shí)上這也是許多反對(duì)者的聲音，他們認(rèn)為問(wèn)訊本身實(shí)際上已經(jīng)將2012中國(guó)雙反令的范圍不當(dāng)擴(kuò)大到所涉東南亞四國(guó)。但是雙反問(wèn)題從來(lái)不像我們所希望的那么簡(jiǎn)單。對(duì)于這個(gè)仍然在進(jìn)行中的程序，除了上面提到的因素會(huì)帶來(lái)不確定性以外，我們還要探討一點(diǎn)技術(shù)問(wèn)題——P/N結(jié)。

2.P/N結(jié)

從硅片到電池這個(gè)重要的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，還可以細(xì)分為多個(gè)環(huán)節(jié)，其中一個(gè)環(huán)節(jié)叫做P/N結(jié)的形成。這里咱們不糾纏P/N結(jié)的電子學(xué)含義，總之它是形成電池儲(chǔ)電能力的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)。在2012年對(duì)中國(guó)和2014年對(duì)臺(tái)灣的雙反令的范圍中均將具有P/N節(jié)作為所覆蓋的光伏電池的特點(diǎn)之一。

再來(lái)看相關(guān)案例。2020年一家名叫SunSparkTechnology的進(jìn)口商請(qǐng)求商務(wù)部對(duì)于越南光伏企業(yè)IrexEnergyJoint Company(“Irex”)的產(chǎn)品作出范圍裁定。Irex使用從中國(guó)進(jìn)口的硅片，在越南進(jìn)行一系列后續(xù)加工，其中包括形成P/N結(jié)。商務(wù)部認(rèn)為由于其從中國(guó)進(jìn)口的硅片不包含P/N結(jié)，因而不是電池，P/N結(jié)的形成在越南完成，故而電池的產(chǎn)地是越南而不是中國(guó)，從而不適用2012年對(duì)中國(guó)雙反令。[11]與此相對(duì)照，2021年商務(wù)部應(yīng)越南廠家ET-Solar的請(qǐng)求作出的范圍裁定[12]中，從中國(guó)進(jìn)口的含有P/N結(jié)的“硅片”被認(rèn)定為屬于雙反令中所覆蓋的“電池”。該案中ET-Solary主張從中國(guó)進(jìn)口到越南的部件是硅片，而電池生產(chǎn)是在越南完成的。但商務(wù)部認(rèn)為，由于這些部件在中國(guó)已經(jīng)形成了P/N結(jié)，實(shí)現(xiàn)了從硅片到電池的跨越，因此它們不是硅片而是電池。這兩個(gè)案例均以P/N結(jié)的形成為劃分結(jié)點(diǎn)，作為電池產(chǎn)地的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這與本文上面所討論的雙反令的范圍定義也是一致的。因此，根據(jù)現(xiàn)在所適用的P/N結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，如果從中國(guó)出口到第三國(guó)的硅片是尚未形成P/N結(jié)的，P/N結(jié)的形成過(guò)程在東南亞四國(guó)完成，則應(yīng)該以東南亞四國(guó)作為電池及其下游產(chǎn)品的產(chǎn)地，從而不適用2012年雙反令；如果從中國(guó)出口到第三國(guó)的硅片已經(jīng)包含了P/N結(jié)，雖然人們可能在名義上仍然稱呼它們?yōu)椤肮杵保陔p反令適用的意義上，它們被認(rèn)為是電池。即使電池的最終步驟是在第三國(guó)完成的，也不更改這一認(rèn)定，電池及其所有下游產(chǎn)品的產(chǎn)地仍然被認(rèn)為是中國(guó)，從而適用2012年的雙反令。但是，如果商務(wù)部綜合考慮了上面提到的多種因素后，無(wú)論如何最終認(rèn)定在第三國(guó)的P/N結(jié)生產(chǎn)“微小或微不足道”，則2012年雙反令的適用范圍會(huì)被擴(kuò)大到東南亞四國(guó)。

3.對(duì)于目前正在進(jìn)行的反規(guī)避問(wèn)訊可能結(jié)論的推測(cè)

根據(jù)上面的分析，目前正在進(jìn)行的反規(guī)避問(wèn)訊大致可能得出以下結(jié)論：

（1）如果P/N結(jié)在中國(guó)生產(chǎn)，其下游產(chǎn)品幾乎一定會(huì)落入到2012年雙反令范圍內(nèi)；

（2）如果P/N結(jié)在東南亞四國(guó)生產(chǎn)，其產(chǎn)品有一定機(jī)會(huì)不被認(rèn)為是源自中國(guó)的產(chǎn)品，但可能附加其他條件，需等待商務(wù)部決定；

（3）無(wú)論P(yáng)/N結(jié)在哪里形成，此反規(guī)避問(wèn)訊所針對(duì)的東南亞四國(guó)光伏產(chǎn)品均被認(rèn)定為是源自中國(guó)，從而適用2012年雙反令（可能非常有爭(zhēng)議）。

五、針對(duì)東南亞國(guó)家發(fā)起新的雙反調(diào)查的可能性

如果目前進(jìn)行中的反規(guī)避問(wèn)訊的結(jié)果讓申請(qǐng)人不滿意，他們或其他利益相關(guān)方是否會(huì)提起針對(duì)東南亞四國(guó)的雙反調(diào)查，用新的雙反令來(lái)覆蓋東南亞國(guó)家的光伏產(chǎn)品，就像2014年針對(duì)臺(tái)灣和中國(guó)的雙反調(diào)查一樣？應(yīng)該說(shuō)這種可能性是存在的。不過(guò)提起新的雙反調(diào)查與根據(jù)已經(jīng)生效的雙反令申請(qǐng)反規(guī)避問(wèn)訊不同，新雙反調(diào)查需要得到一定程度的美國(guó)本地產(chǎn)業(yè)支持。從最近調(diào)查中所體現(xiàn)出的美國(guó)本土光伏產(chǎn)業(yè)的利益分化來(lái)看，申請(qǐng)人是否能夠證明這樣的支持度具有相當(dāng)?shù)碾y度。[13]拜登政府于6月份宣布的對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品豁免兩年關(guān)稅的措施，是對(duì)這一利益分化的有力證明。順便指出，相比起對(duì)中國(guó)的調(diào)查而言，越馬泰柬中只有越南仍被美國(guó)認(rèn)為是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在雙反調(diào)查中需要像中國(guó)大陸一樣根據(jù)替代國(guó)數(shù)據(jù)計(jì)算傾銷幅度，且有較大可能認(rèn)定存在補(bǔ)貼行為；馬來(lái)西亞、泰國(guó)和柬埔寨均被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，但即使在這幾個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)成本仍有可能以關(guān)聯(lián)公司交易價(jià)格的真實(shí)性為由而被質(zhì)疑，從而認(rèn)定較高的成本，并計(jì)算出一定的傾銷幅度。

六、對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)的應(yīng)對(duì)建議

如果中國(guó)光伏企業(yè)能夠在美國(guó)的兩年關(guān)稅豁免期內(nèi)進(jìn)行有效的戰(zhàn)略調(diào)整，這將非常有利于在豁免期結(jié)束后占據(jù)有利的競(jìng)爭(zhēng)地位。大體上來(lái)講，企業(yè)應(yīng)當(dāng)考慮以下措施：

（1）準(zhǔn)備申請(qǐng)單獨(dú)稅率；

（2）如果考慮產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際化，應(yīng)考慮選擇有實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)能力的國(guó)家/區(qū)域作為中國(guó)以外的生產(chǎn)基地，并準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)P/N結(jié)，甚至向上游擴(kuò)展；

（3）根據(jù)商務(wù)部的初步?jīng)Q定/決定，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)整；

（4）如果商務(wù)部決定要求證書，作相應(yīng)的準(zhǔn)備。

七、小結(jié)

本文從美國(guó)雙反實(shí)務(wù)的視角，根據(jù)2012年以來(lái)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)所經(jīng)歷的四次直接或間接的雙反調(diào)查或問(wèn)訊，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)國(guó)際化轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略及其與美國(guó)雙反程序的互動(dòng)進(jìn)行了宏觀的介紹和解讀，探討了關(guān)鍵的法律問(wèn)題，并對(duì)目前正在進(jìn)行的雙反規(guī)避程序進(jìn)行了分析、評(píng)論。

注釋

[1]?美國(guó)白宮，?Declaration of Emergency and Authorization for Temporary Extensions of Time and Duty-Free Importation of Solar Cells and Modules from Southeast?Asia，鏈接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/06/declaration-of-emergency-and-authorization-for-temporary-extensions-of-time-and-duty-free-importation-of-solar-cells-and-modules-from-southeast-asia/，最后訪問(wèn)日期：2022年7月26日

[2]美國(guó)白宮，?Declaration of Emergency and Authorization for Temporary Extensions of Time and Duty-Free Importation of Solar Cells and Modules from Southeast?Asia，?“The Federal Government is working with the private sector to promote the expansion of domestic solar manufacturing capacity, including our capacity to manufacture modules and other inputs in the solar supply chain, but building that capacity will take time.? Immediate action is needed to ensure in the interim that the United States has access to a sufficient supply of solar modules to assist in meeting our electricity generation needs.”?，鏈接：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/06/declaration-of-emergency-and-authorization-for-temporary-extensions-of-time-and-duty-free-importation-of-solar-cells-and-modules-from-southeast-asia/，最后訪問(wèn)日期：2022年7月26日

[3]《防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動(dòng)法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act）第3節(jié)（e）SEC. 3. REBUTTABLE PRESUMPTION THAT IMPORT PROHIBITION APPLIES TO GOODS MINED, PRODUCED, OR MANUFACTURED IN THE XINJIANG UYGHUR AUTONOMOUS REGION OR BY CERTAIN ENTITIES. (e) Effective Date.--This section takes effect on the date that is 180 days after the date of the enactment of this Act. 2021年12月23日，美國(guó)國(guó)會(huì)公布的全文鏈接：https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text，最后訪問(wèn)日期：2022年6月6日。

[4]圖片來(lái)自“168太陽(yáng)能光伏網(wǎng)”?http://m.168pv.com/sc/jg/1376.html

[5]?See Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules from the People’s Republic of China: Amended Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, and Antidumping Duty Order, 77 FR 73018 (December 7, 2012) and Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules, from the People’s Republic of China: Countervailing Duty Order, 77 FR 73017 (December 7, 2012) (Orders).

[6]?“The merchandise covered by this order is crystalline silicon photovoltaic cells, and modules, laminates, and panels, consisting of crystalline silicon photovoltaic cells, whether or not partially or fully assembled into other products, including, but not limited to, modules, laminates, panels and building integrated materials.”?詳細(xì)信息見：Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules from the People’s Republic of China: Amended Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, and Antidumping Duty Order, 77 FR 73018 (December 7, 2012) and Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled Into Modules, from the People’s Republic of China: Countervailing Duty Order, 77 FR 73017 (December 7, 2012) (Orders)

[7]?See Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Antidumping Duty Investigation of Crystalline Silicon Photovoltaic Cells, Whether or Not Assembled into Modules, from the People's Republic of China, October 9, 2012.

”In determining the country-of-origin of a product, the Department’s practice has been to conduct a substantial transformation analysis.15 The CIT has upheld the Department’s?“substantial transformation” test as a means to carry out its country-of-origin analysis.1 In its substantial transformation analysis, the Department found that solar cells are the?“essential active component” that define the module/panel and that stringing third country solar cells together and assembling them with other components into a module in the PRC does not constitute substantial transformation such that the assembled module could be considered a product of the PRC”

“Additionally, as noted above, on March 19, 2012, the Department clarified the scope language of both the AD and CVD investigations of solar cells stating that modules, laminates, and panels produced in a third-country from solar cells produced in the PRC are covered by the investigations；?however, modules, laminates, and panels produced in the PRC from solar cells produced in a third-country are not covered by the investigations.?“

[8]?See Certain Crystalline Silicon Photovoltaic Products from Taiwan: Final Determination of Sales at Less Than Fair Value, December 23, 2014

[9]?見深美律師事務(wù)所公眾號(hào)2022年3月22日發(fā)表的文章“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國(guó)反規(guī)避戰(zhàn)場(chǎng)激烈交戰(zhàn)中”。

[10]?19 U.S.C.?§ 1677j(b)(1)&(2）

[11]?See Antidumping and Countervailing Duty Orders on Crystalline Silicon Photovoltaic Cells from the People’s Republic of China: SunSpark Technology Inc. Scope Ruling, October 23, 2020

[12]?See Final Scope Ruling on the Antidumping and Countervailing Duty Orders on Crystalline Silicon Photovoltaic Cells from the People’s Republic of China: ET Solar Inc., June 15, 2021

[13]參見深美律師事務(wù)所公眾號(hào)2022年3月22日發(fā)表的文章“雙反規(guī)避措施：光伏產(chǎn)業(yè)新一輪美國(guó)反規(guī)避戰(zhàn)場(chǎng)激烈交戰(zhàn)中”。

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