美國制裁觀察｜從美國海關(guān)最新執(zhí)法研討會看《維吾爾強迫勞動預(yù)防法案》執(zhí)法機制【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

近日，美國海關(guān)和邊境保護局（CBP）召開《維吾爾強迫勞動預(yù)防法案》（UFLPA）實施方案研討會。此前，美國跨部門強迫勞動專項執(zhí)法組（FLETF）召開執(zhí)法事項線上公開聽證會，就實施UFLPA征詢各方意見。UFLPA由拜登于2021年12月23日正式簽署。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家王克友律師及其團隊全程出席旁聽了此次研討會。通過CBP在UFLPA頒布后首次以官方口徑講解與UFLPA執(zhí)法相關(guān)的信息，結(jié)合UFLPA的立法意圖，其團隊傾向于認為美國政府不會給予太多進口商所要求的“優(yōu)惠”，更大的可能性是，CBP將一定程度上蓄意模糊化自身的執(zhí)法標準。

CBP針對強迫勞動商品的執(zhí)法機制有哪些關(guān)注重點？今天，走出去智庫(CGGT)刊發(fā)王克友及其團隊的文章，供關(guān)注美國制裁的讀者參閱。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、CBP敦促進口商積極、主動、密切地審查自身供應(yīng)鏈，確保進口的任何貨物或材料都不來自新疆地區(qū)；進口商有責任開展盡職調(diào)查、執(zhí)行有效的供應(yīng)鏈追蹤和供應(yīng)鏈管理措施，確保自身不進口來自中國（尤其是新疆）的強迫勞動商品。

2、UFLPA可反駁推定于2022年6月21日開始施行后，全部或部分產(chǎn)自新疆的商品將適用UFLPA下的執(zhí)法機制，而非WRO（暫扣令）。

3、針對依據(jù)UFLPA被扣留的商品，進口商有兩種選擇：提交證據(jù)證明商品不涉及強迫勞動，或者將商品再出口至原產(chǎn)國（Country of Origin）。推翻推定的標準將與推翻《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA）中對全部或部分由朝鮮勞工生產(chǎn)的商品涉及強迫勞動的標準非常相似。

4、UFLPA下的執(zhí)法機制體現(xiàn)了執(zhí)法節(jié)點前移和執(zhí)法時間緊湊等特點。根據(jù)UFLPA執(zhí)法流程，海關(guān)對商品進行檢查后的5個工作日內(nèi)就需要決定是否放行或者進行扣留。由于UFLPA對涉疆商品實行強迫勞動推定，該類商品很有可能會在這5天內(nèi)被扣留。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、背景

美東時間2022年6月1日上午10點，美國海關(guān)和邊境保護局（CBP）召開了所謂《維吾爾強迫勞動預(yù)防法案》（UFLPA）實施方案研討會，簡要說明了UFLPA將會采用何種執(zhí)法機制。我們?nèi)虆⒓恿吮敬窝杏憰?。這是CBP在UFLPA頒布后首次以官方口徑講解與UFLPA執(zhí)法相關(guān)的信息。

此外，2022年4月15日，CBP還在其官網(wǎng)上宣布將向曾經(jīng)進口今后將被禁止的商品的進口商提前發(fā)出“已知進口商信函”，敦促該些進口商及時解決供應(yīng)鏈中的強迫勞動問題。CBP同時強調(diào)，未收到該信函并不代表進口商沒有UFLPA相關(guān)的風險。日前，CBP也正式公布了“已知進口商信函”的文本。

本文中，我們對該信函內(nèi)容以及CBP在2022年6月1日的研討會上披露的UFLPA執(zhí)法機制進行簡要介紹和分析。

二、已知進口商信函內(nèi)容及分析

（一）信函內(nèi)容概述

CBP實際上公布了兩個版本的信函，其中一封特別針對旨在打擊恐怖主義的“海關(guān)-商貿(mào)反恐聯(lián)盟 ”(CTPAT) 成員，另一封則針對其他美國進口商。兩個版本的信函僅有細微的不同，因此我們在此統(tǒng)稱為已知進口商信函。

在給這些進口商的信函中，CBP介紹了UFLPA的頒布，并強調(diào)根據(jù)UFLPA將對全部或部分產(chǎn)自新疆的商品以及UFLPA實施戰(zhàn)略中（注：美國政府尚未發(fā)布UFLPA實施戰(zhàn)略）的一系列清單中的實體生產(chǎn)或制造的商品實施可反駁的強迫勞動推定。按照《1930年關(guān)稅法》第307條，強迫勞動商品將無法入境美國。CBP表示，法案不但要求進口商通過盡職調(diào)查評估自身供應(yīng)鏈，還要求進口商對 CBP 的審查要求做出全面和實質(zhì)性的回應(yīng)。

CBP表示，由于收信人之前曾從特定地區(qū)或?qū)嶓w進口商品，故通知收信人此類商品在6月21日之后可能面臨CBP的執(zhí)法行動，包括貨物扣留、沒收和罰款等（注：在CTPAT版本的信函中，還包含暫停CTPAT會員資格或直接除名）。CBP表示，未來將在決定針對收信人的執(zhí)法措施時考慮收信人早先已經(jīng)收到通知的事實。

信函中還提到，政府將在6月21日可反駁推定正式生效前依據(jù)法案要求發(fā)布包含進口商指南的UFLPA實施戰(zhàn)略。CBP敦促進口商積極、主動、密切地審查自身供應(yīng)鏈，確保進口的任何貨物或材料都不來自新疆地區(qū)；進口商有責任開展盡職調(diào)查、執(zhí)行有效的供應(yīng)鏈追蹤和供應(yīng)鏈管理措施，確保自身不進口來自中國（尤其是新疆）的強迫勞動商品。

（二）信函內(nèi)容分析

在此前的“UFLPA實施方案聽證會速報”一文中，我們提到整場聽證會值得注意的一點是代表美國進口商利益的各大行業(yè)協(xié)會與社會人士、專家學者、民間社會組織等的觀點對立。

前者提出的請求包括最大化澄清什么是清晰和有說服力（clear and convincing）的證據(jù)；允許含有微量程度（de minimis）涉疆成分的商品入境，也就是僅對涉疆成分超過一定百分比的商品進行執(zhí)法；以及延遲開始執(zhí)法的日期，給予進口商合理的時間審視自身供應(yīng)鏈。后者則提出，CBP不應(yīng)在2022年6月21日前告知進口商證據(jù)標準，且CBP應(yīng)最大化提高推翻強迫勞動推定的證明標準，至少要求進口商提供完整的供應(yīng)鏈分布繪圖、各個供應(yīng)商的實地照片證據(jù)、供應(yīng)商合同的副本等。

本次已知進口商信函或許可以反映CBP將采納何方立場。在信函中，CBP始終強調(diào)進口商自身需要積極主動地采取措施確保UFLPA合規(guī)，且明確表示收到信函的進口商如若依然違反UFLPA，將從嚴執(zhí)法。另一方面，截至目前，CBP并未提及何時發(fā)布包含進口商指南的UFLPA實施戰(zhàn)略，也未對指南的詳盡程度作出承諾。結(jié)合UFLPA的立法意圖，我們傾向于認為美國政府不會給予太多進口商所要求的“優(yōu)惠”，更大的可能性是，CBP將一定程度上蓄意模糊化自身的執(zhí)法標準。

三、CBP UFLPA實施方案研討會內(nèi)容及UFLPA執(zhí)法機制分析

（一）會議內(nèi)容簡述

本次會議由CBP副執(zhí)行主任Valarie Neuhart主持，美國國土安全部（DHS）及UFLPA跨部門執(zhí)法小組（FLETF）亦派代表參加。

DHS代表John Pickel強調(diào)美國政府眾多部門均積極參與了UFLPA執(zhí)法機制的商討，政府層面對本部法案的執(zhí)行高度重視。CBP強迫勞動處（Forced Labor Division）主任Therese Randazzo則表示，其所在的機構(gòu)專為整治強迫勞動而設(shè)立，CBP在近些年來針對強迫勞動的執(zhí)法行為越來越頻繁，未來也將繼續(xù)加強此方面的執(zhí)法力度。

CBP介紹了FLETF的組織架構(gòu)——該小組的主席為DHS部長，每季度定期召開高層會議，并不定期召開常規(guī)會議。FLETF對有關(guān)事項采取行動前需達成全員合意，若未能達成一致也可以采納多數(shù)投票意見。有投票權(quán)的成員包括來自美國勞工部（DOL）、美國國務(wù)院（DOS）、美國司法部（DOJ）、美國財政部（DOT）、美國商務(wù)部（DOC）和美國貿(mào)易代表處（USTR）的代表。CBP沒有投票權(quán)，但同眾多其他部門一樣作為觀察者（observer）積極參會并發(fā)表意見。由此可見，美國政府已經(jīng)對強迫勞動執(zhí)法采取了“全政府”（whole of government）的態(tài)度。

在關(guān)于UFLPA執(zhí)法的具體內(nèi)容方面，我們認為有下面幾點值得關(guān)注：

第一，可反駁推定于2022年6月21日開始施行后，全部或部分產(chǎn)自新疆的商品將適用UFLPA下的執(zhí)法機制，而非WRO（暫扣令）。

第二，UFLPA下的執(zhí)法流程依據(jù)的是19 CFR § 151.16（下文將詳細介紹），與CBP現(xiàn)行的WRO執(zhí)法采用的19 CFR § 12.42流程具有顯著不同。

第三，針對依據(jù)UFLPA被扣留的商品，進口商有兩種選擇：提交證據(jù)證明商品不涉及強迫勞動，或者將商品再出口至原產(chǎn)國（Country of Origin）。

第四，UFLPA下的執(zhí)法機制對于證明商品并非由強迫勞動商品生產(chǎn)的證明標準將會顯著高于現(xiàn)行的WRO機制。

第五，從多個發(fā)言人的口風來看，UFLPA實施戰(zhàn)略（其中包括進口商指南、指定實體清單、執(zhí)法優(yōu)先產(chǎn)業(yè)清單）將可能于2022年6月21日可反駁推定生效時才發(fā)布。

第六，CBP重申推翻強迫勞動推定所需的要素：首先，進口商必須完全遵守UFLPA實施戰(zhàn)略中進口商指南中的相關(guān)要求；其次，進口商必須完全配合CBP的問詢和調(diào)查；最后，進口商必須提供清晰且有說服力（clear and convincing）的證據(jù)證明商品并非由強迫勞動生產(chǎn)。值得注意的是，DHS代表John Pickel表示現(xiàn)在雖不能提供詳細指南，但推翻推定的標準將與推翻《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA）中對全部或部分由朝鮮勞工生產(chǎn)的商品涉及強迫勞動的標準非常相似。

第七，可反駁推定將于2022年6月21日準時生效，CBP不會給予延遲執(zhí)法的寬限期，并且明確僅含微量涉疆元素的商品也會依據(jù)法案被扣留。

（二）

U

FLPA

執(zhí)法機制

如上所述，UFLPA下的執(zhí)法將運用19 CFR § 151.16中規(guī)定的流程。在本部分中，我們將介紹該法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法流程。

1

.

海關(guān)決定是否扣留（

detention）或放行商品

海關(guān)應(yīng)當在檢查商品后5個工作日內(nèi)（不包括周末和節(jié)假日）決定是否放行或者扣留商品。在5個工作日內(nèi)未放行的商品將被視為被扣留商品。當商品處于可由海關(guān)人員查看和檢查的狀態(tài)時，應(yīng)視為提交海關(guān)檢查。但是，僅向海關(guān)出示裝有待檢商品的貨車、集裝箱或國際運輸工具（即貨品的包裝、運輸工具）不應(yīng)視為提交海關(guān)檢查。除在公共倉庫檢驗商品外，進口商應(yīng)支付與檢查商品的準備和運輸有關(guān)的所有費用。

2

.

扣留通知的時間和內(nèi)容

若海關(guān)作出扣留商品的決定，或者在檢查商品5個工作日后仍未放行商品，則海關(guān)應(yīng)當在5個工作日內(nèi)向進口商及其他利害關(guān)系人發(fā)出扣留通知。該通知并非最終決定（final determination），通知內(nèi)容包括：(1) 扣留開始的日期、商品受檢的日期；（2）扣留的具體原因；(3) 預(yù)計扣留期限；(4) 將進行何種進一步檢查或問詢；(5) 任何可以提供給海關(guān)、可能加快海關(guān)處理速度的信息。

3

.

最終決定（

final

determination）的時間線

海關(guān)將在檢查商品后30個自然日內(nèi)就被扣留商品的可接受性（admissibility）做出最終決定。最終決定的結(jié)果可能為放行或者排除（exclusion）。所謂排除即是禁止相關(guān)商品進入美國境內(nèi)（“exclusion of merchandise from entry”，19 U.S. Code § 1514a (4)?）?？哿襞c排除的區(qū)別是，扣留是一個中間狀態(tài)，商品的可接受性并未塵埃落定，只是暫時無法確認可否入關(guān)。而排除則是一個最終狀態(tài)，代表CBP已經(jīng)決定拒絕相關(guān)商品入關(guān)。

若海關(guān)未在貨物受檢后30個自然日內(nèi)（或法律特許的更長期限）對被扣留貨物作出最終決定，則視為海關(guān)決定不予接受并排除商品（deemed exclusion），即視為排除。針對排除決定或者視為排除，進口商均有權(quán)申請行政復(fù)議。

4.

行政復(fù)議的時間線

根據(jù)19 USC 1514，在關(guān)于排除決定的行政復(fù)議（protest）中，申請人必須說明申請復(fù)議的海關(guān)決定、該海關(guān)決定涉及的商品的分類、反對該海關(guān)決定的理由等。除非一次報關(guān)涉及不同類別的商品，否則針對每次報關(guān)只能提交一份行政復(fù)議。根據(jù)本條規(guī)定，下列人士均可作為行政復(fù)議的申請人：入境文件上記載的進口商或收貨人（或他們的擔保人）；負責為相關(guān)商品報關(guān)或交付相關(guān)商品的人；提出退稅申請的人。該類行政復(fù)議必須在相關(guān)決定作出起180個自然日內(nèi)提出。如果在提出復(fù)議之日起第30個自然日，海關(guān)仍未全部或部分支持或拒絕復(fù)議，則應(yīng)視為復(fù)議已被拒絕。

（三）

WRO

及

UFLPA

執(zhí)法機制比較分析

從CBP公布的執(zhí)法機制來看，UFLPA項下的執(zhí)法與WRO（暫扣令）執(zhí)法有顯著差異。

WRO的調(diào)查周期相對較長。在該模式下，CBP的調(diào)查分為依投訴啟動和依職權(quán)啟動兩種模式。在第一種模式下，CBP在收到相關(guān)投訴和調(diào)查申請后有30天的時間決定是否進行調(diào)查。一旦依投訴或依職權(quán)啟動的調(diào)查開始，第一階段的調(diào)查通常耗時90到180天左右。只要CBP經(jīng)調(diào)查認為有合理理由（reasonably but not conclusively）相信商品由強迫勞動制造，就可以通過WRO扣留（detain）相關(guān)商品。隨后CBP還會開始第二階段的調(diào)查，通常耗時180天到365天左右。在第二階段調(diào)查開始的90天內(nèi)，進口商可以向CBP提供證據(jù)證明商品不含強迫勞動成分，供CBP對扣留的商品進行可接受性裁定（admissibility determination）時參考。在第二階段調(diào)查開始的90天內(nèi)，且商品未被沒收（seizure）前，進口商也可以選擇將問題商品重新出口至美國以外的國家。如果CBP經(jīng)調(diào)查認定有相當理由（probable cause）認為商品由強迫勞動制造，則會出具正式的認定（finding），并對認定的商品作沒收處理。沒收（seizure）與扣留（detention）的區(qū)別是，在扣留狀態(tài)下，商品只是等待進一步檢驗，所有權(quán)并未發(fā)生改變；而沒收意味著海關(guān)已經(jīng)裁定商品違法，所有權(quán)也將移交至海關(guān)，此時海關(guān)可作拍賣、銷毀等處理。

UFLPA下的執(zhí)法機制體現(xiàn)了執(zhí)法節(jié)點前移和執(zhí)法時間緊湊等特點。根據(jù)UFLPA執(zhí)法流程（19 CFR § 151.16），海關(guān)對商品進行檢查后的5個工作日內(nèi)就需要決定是否放行或者進行扣留（detention）。由于UFLPA對涉疆商品實行強迫勞動推定，該類商品很有可能會在這5天內(nèi)被扣留。接下來，CBP將在商品提交海關(guān)檢查之日起 30個自然日內(nèi)就被扣留商品的可接受性做出最終決定，即決定放行或排除。如相關(guān)商品被CBP最終決定排除，進口商還可以申請行政復(fù)議（protest）。根據(jù)19 USC 1514，在關(guān)于排除的行政復(fù)議中，申請人必須說明申請復(fù)議的裁定、裁定涉及的商品的分類、反對該裁定的原因等。行政復(fù)議必須在相關(guān)裁定作出180個自然日內(nèi)提出，且CBP將在30個自然日內(nèi)回復(fù)結(jié)果。綜合來看，從商品抵達口岸供海關(guān)查驗到行政復(fù)議結(jié)果，整個過程可能不超過兩個月就能夠完成，甚至更短。如果經(jīng)歷行政復(fù)議還無法成功說服CBP放行商品，進口商可考慮向法院提起司法審查。國際貿(mào)易法院（Court of International Trade）對CBP的排除裁決具有管轄權(quán)。但需要說明的是，美國法院的司法審查主要依據(jù)程序上的重大瑕疵推翻行政決定。除非CBP的裁決理由存在重大缺陷，法庭原則上不會“越俎代庖”替CBP重新進行說理并推翻裁定。

為便于讀者更加直觀地對照UFLPA和WRO執(zhí)法機制，我們根據(jù)現(xiàn)有信息，將兩者流程梳理總結(jié)如下：

階段

WRO

UFLPA

受理投訴（非必要前置步驟）

受理投訴后30自然日左右：

?CBP決定是否開展調(diào)查

/

扣留決定

開展調(diào)查后90~180自然日左右：

?CBP決定是否出于合理懷疑（reasonable suspicion）印發(fā)WRO扣留商品

商品提交檢查后5工作日內(nèi)：

?CBP必須決定放行或扣留

?如未放行，視為扣留

可接受性舉證或再出口

印發(fā)WRO后3個月內(nèi)：

?進口商可提交證據(jù)證明商品不涉及強迫勞動

?進口商可將問題商品再出口至其他國家

商品受檢后30自然日內(nèi)：

?進口商可提交證據(jù)推翻強迫勞動推定

?進口商可將問題商品再出口至原產(chǎn)國（Country of Origin）

排除決定

印發(fā)WRO后3個月或更長時間后：

?CBP可決定排除商品。注：CBP并未明確說明此時間線，但在HQ H318182號行政復(fù)議裁決中，商品1月5日依WRO被扣留，CBP于4月9日作出排除決定，復(fù)議庭認為為時過早（premature）

商品受檢后30自然日內(nèi)：

?CBP對商品的可接受性作出終裁

?如未作任何裁定，視為排除

進口商對排除提出復(fù)議

CBP終裁/視為排除后180自然日內(nèi)：

?進口商可提出行政復(fù)議

CBP終裁/視為排除后180自然日內(nèi)：

?進口商可提出行政復(fù)議

CBP決定復(fù)議結(jié)果

行政復(fù)議提出后30自然日內(nèi)：

?CBP決定是否支持或駁回復(fù)議

?如CBP對復(fù)議未做任何裁定，視為駁回

行政復(fù)議提出后30自然日內(nèi)：

?CBP決定是否支持或駁回復(fù)議

?如CBP對復(fù)議未作任何裁定，視為駁回

四、結(jié)語

UFLPA項下所需的多項重要解釋性文件仍未發(fā)布，以上僅為我們根據(jù)目前的理解對CBP公布的有限信息的初步分析。由于UFLPA生效在即，我們建議可能受影響的中國企業(yè)一方面仍應(yīng)對相關(guān)信息保持關(guān)注，另一方面也應(yīng)加強對自身供應(yīng)鏈的了解和管理。

專家介紹

王克友

擅長企業(yè)法律合規(guī)管理體系的搭建及相關(guān)事務(wù)的管理，對出口管制、經(jīng)濟制裁、供應(yīng)鏈人權(quán)保護合規(guī)以及反商業(yè)賄賂等合規(guī)領(lǐng)域有深入研究并有豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。就出口管制和經(jīng)濟制裁，王克友律師和美國相關(guān)政府部門，如司法部、商務(wù)部、財政部等均有直接的溝通和談判經(jīng)驗。

對涉及企業(yè)的民商事訴訟、刑事訴訟等領(lǐng)域亦有豐富的實操經(jīng)驗，并對如何從企業(yè)角度最優(yōu)處理相關(guān)事務(wù)有深刻的理解，能夠第一時間給企業(yè)提供最優(yōu)建議。

曾在中興通訊工作近十三年，并擔任該公司全球法務(wù)及合規(guī)總監(jiān)，對企業(yè)法律合規(guī)實務(wù)有深刻理解。

服務(wù)的客戶涉及金融行業(yè)、通訊設(shè)備制造、尖端材料、互聯(lián)網(wǎng)、電子消費品及化工等行業(yè)。

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