美國制裁觀察｜《維吾爾強迫勞動預防法案》生效在即，美國海關實操指南全面分析【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

6月21日，美國《維吾爾強迫勞動預防法案》（UFLPA）將正式執(zhí)行。美國海關和邊境保護局（CBP）近日發(fā)布了UFLPA的《CBP進口商實操指南》，提供了很多有實操價值的信息，可供提前了解美國海關的相關執(zhí)法措施。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家王克友律師及其團隊指出，UFLPA生效在即，中國外向型企業(yè)應熟知UFLPA執(zhí)法機制，針對性制定抗辯策略或者靈活采用其他方案。對于UFLPA語境下的涉疆商品，企業(yè)應審慎評估自身的出口策略。為最大化降低風險，企業(yè)在必要時應尋求專業(yè)機構的協(xié)助。

美國海關針對UFLPA將有哪些執(zhí)法措施？今天，走出去智庫(CGGT)刊發(fā)王克友律師及其團隊的文章，供關注美國制裁的讀者參閱。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在UFLPA開始執(zhí)行后，CBP將根據具體情況審查每批貨物是否落入UFLPA的管轄范圍。如果進口商被告知商品依據UFLPA被扣留（detention）、排除（exclusion）或者扣押（seizure），進口商可以向 CBP 提供清晰且有說服力的證據，要求對 UFLPA 的可反駁推定進行例外處理（exception）。

2、進口商可以提交防止或減輕強迫勞動風險并糾正在開采、生產或制造進口商品時發(fā)現的任何強迫勞動的內控措施證據；并且企業(yè)經營系統(tǒng)或會計系統(tǒng)（例如經審計的財務報表）必須能夠顯示這些措施的對應信息，即相關措施需要在公司管理系統(tǒng)或會計記錄中有跡可循。

3、UFLPA下的執(zhí)法機制與CBP此前沿用的WRO是兩個獨立的機制。對于落入UFLPA管轄范圍的商品，CBP將不會印發(fā)WRO，而是在逐批商品基礎上進行執(zhí)法，直接對商品進行扣留、排除、扣押處理，或者對滿足反駁推定標準的商品作例外放行處理。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、背景

2022年6月13日，美國海關和邊境保護局（CBP）發(fā)布了《維吾爾強迫勞動預防法案》（以下簡稱“UFLPA”）的《CBP進口商實操指南》（U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）（以下簡稱“CBP指南”）。相較于CBP在此前的UFLPA研討會上透露的內容，本次CBP指南非常詳實，提供了很多有實操價值的信息。

需要指出的是，此份CBP指南并非在UFLPA要求下將要制定和發(fā)布的UFLPA戰(zhàn)略（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）中的進口商指南。CBP也表示，CBP指南是對UFLPA戰(zhàn)略中指南的補充指導，進口商應遵守UFLPA戰(zhàn)略中的指南。但是，鑒于CBP作為觀察者（observer）一直以來全程參與FLETF對UFLPA戰(zhàn)略的擬定和審議，我們認為此份CBP指南將在很大程度上反映UFLPA戰(zhàn)略中的正式指南的內容。在本文中，我們將對CBP指南的內容作出介紹和分析。

二、CBP在UFLPA下的執(zhí)法方式

UFLPA 要求CBP推定全部或部分在中國新疆地區(qū)制造或由UFLPA 實體清單（UFLPA Entity?List）上的實體參與制造的商品違反了美國《1930關稅法》，這其中包括在中國其他地區(qū)和其他國家制造或經由運輸，但含有新疆因素的貨物。CBP表示，UFLPA的可反駁推定和對應的執(zhí)法流程將適用于2022年6月21日或之后進口的涉疆商品，在此日期之前的涉疆商品仍將適用傳統(tǒng)的WRO流程。

在UFLPA開始執(zhí)行后，CBP將根據具體情況審查每批貨物是否落入UFLPA的管轄范圍。如果進口商被告知商品依據UFLPA被扣留（detention）、排除（exclusion）或者扣押（seizure），進口商可以向 CBP 提供清晰且有說服力的證據，要求對 UFLPA 的可反駁推定進行例外處理（exception）。與此同時，進口商也可以提交證據證明商品超出UFLPA的管轄范圍，即證明所進口商品及其投入品完全來自新疆以外，且與UFLPA實體清單上的實體無關。如果舉證成功，進口商無需獲得UFLPA推定的例外處理，且CBP將在商品不違反其他法律的前提下予以放行。

進口商可以在扣留（detention）期間、排除決定（exclusion）后或扣押（seizure）狀態(tài)下向 CBP 請求對可反駁推定進行例外處理。在本份指南中，CBP對其可能作出的決定進行了解釋，具體如下：

（一）扣留（

Detention）

當 CBP 根據 UFLPA 扣留商品時，CBP將根據19 U.S.C.§1499 和19 C.F.R.§151. 16的規(guī)定提供扣留的原因和預期的扣留時間?？哿敉ㄖ€將說明進口商可以向CBP提交哪些證據反駁UFLPA推定，或者證明商品不屬于UFLPA管轄范圍。

根據19 U.S.C.§1499和19 C.F.R.§151.16，CBP將在商品提交檢查5個工作日內決定是否放行或扣留商品，而到期未放行的商品將被視為扣留商品。進口商可以在CBP作出排除或扣押決定之前的任何時間尋求海關官員的許可，出口被扣留的商品。根據19 C.F.R.§151，進口商可以在商品提交給CBP檢查之日起30天內請求對 UFLPA 可反駁推定進行例外處理。

（二）排除（

E

xclusion）

對于被認定違反UFLPA的貨物，CBP可作排除處理。進口商可以根據19 U.S.C.§1514申請行政復議（protest），請求對UFLPA可反駁推定進行例外處理。該類行政復議必須在相關決定作出起180個自然日內提出。進口商在Automated Commercial Environment (ACE)內創(chuàng)建行政復議時，應選擇“商品被排除在境外”以確保正確處理。復議申請應以電子方式發(fā)送到相應的Center of Excellence and Expertise。若在提出復議之日起第30個自然日，海關仍未全部或部分支持或拒絕復議，則應視為復議已被拒絕。

（三）扣押

/沒收（

Seizure/Forfeiture

）

依據19 U.S.C.§1595a以及19 C.F.R.§171，被認定違反UFLPA的進口商品也可能會被扣押和沒收。CBP作出扣押決定后，案件將被移送由入境口岸的罰款、處罰和沒收官員(FPFO)處理。FPFO將向進口商和其他相關方發(fā)送一份扣押通知書，在其中概述相關方的申訴（petition）權，提交申訴書的截止日期，以及進口商應向CBP提供何種信息以供審查。根據19 CFR § 171.2中的規(guī)定，進口商可以在扣押通知書寄出30天內提交申訴書（也可以要求更長的時間），請求對UFLPA可反駁推定進行例外處理。

（四）放行（

R

elease）

如果CBP認定進口商已充分遵守UFLPA戰(zhàn)略中的進口商指南，全面配合調查，并且有清晰和有說服力的證據表明貨物并非全部或部分使用強迫勞動制造，則CBP將對推定作例外處理，指示海關官員放行貨物。同時，CBP必須向國會和公眾提交報告，說明商品相關信息和其所考慮的證據。

三、申請例外處理或證明UFLPA不適用可能需要的信息

針對申請例外處理或者證明UFLPA不適用于特定商品應提供的信息，CBP給出了指導性的文件列表，但表示并非其可能要求的詳盡文件清單。CBP還強調，將外語文件翻譯成英文以及對提交的文件進行整理（例如添加索引及對文件相關性的解釋等）有助于CBP的審查。

（一）盡職調查

進口商需提交證明其具有完善的盡職調查系統(tǒng)或流程的文件，可能包括以下內容：（1）與供應商和其他利益相關者合作，評估、消除強迫勞動風險的證據；（2）繪制供應鏈圖譜，評估從原材料到成品生產的整個供應鏈中的強迫勞動風險的證據；（3）書面供應商行為準則，其中應含有禁止使用強迫勞動的規(guī)定以及對相關勞工項目強迫勞動風險的提示；（4）為負責選擇供應商、與供應商接洽的員工和代理商提供有關強迫勞動風險的培訓的證據；（5）檢測供應商對行為準則的遵守情況的證據；（6）對已識別的強迫勞動行為進行補救，或在無法/不能及時補救的情況下終止供應商關系的證據；（7）聘請獨立第三方驗證盡職調查系統(tǒng)的實施和有效性的證據；（8）公開報告其盡職調查系統(tǒng)績效的證據。

（二）

供應鏈溯源

進口商可以提交以下有關供應鏈的整體證據：（1）對進口商品及其組件涵蓋采礦、生產或制造的所有階段供應鏈的詳細描述；（2）包括托運人和出口商在內的供應鏈中各個實體的角色（例如，某供應商是否同時也是制造商）；（3）與供應鏈中的各個實體的具體關系；（4）與生產過程的每個步驟相關的供應商列表，注明名稱和聯系信息（地址、電子郵件地址和電話號碼）；（5）參與生產過程的每個公司或實體的宣誓書。

進口商可以提交以下與商品或其組成部分相關的證據：（1）訂單；（2）所有供應商和次級供應商的發(fā)票；（3）打包清單；（4）材料清單；（5）原產地證書；（6）付款記錄；（7）賣方的庫存記錄，包括碼頭/倉庫收據等；（8）運輸記錄，包括艙單、提單等；（9）買方的庫存記錄，包括碼頭/倉庫收據等；（10）所有供應商和次級供應商的發(fā)票和收據；（11）進出口記錄。

進口商可以提供以下與開采、生產或制造過程有關的信息：（1）允許CBP追溯從原材料到開采、生產及成品制造的證據；（2）生產訂單；（3）工廠產能報告；（4）進口商/從該工廠采購的下游供應商/第三方開展的工廠實地考察報告；（5）組件材料的投入量與所生產商品的產出量相匹配的證據。

（三）供應鏈管理

進口商可以提交防止或減輕強迫勞動風險并糾正在開采、生產或制造進口商品時發(fā)現的任何強迫勞動的內控措施證據；并且企業(yè)經營系統(tǒng)（operating system）或會計系統(tǒng)（例如經審計的財務報表）必須能夠顯示這些措施的對應信息，即相關措施需要在公司管理系統(tǒng)或會計記錄中有跡可循。

（四）證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造的證據

進口商可以提交以下證據以證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造的證據，包括（1）列明所有參與商品生產的實體的供應鏈圖譜；（2）生產商品過程中每個實體的工人信息，例如工資和人均產量；（3）工人招聘和內部控制信息，證明所有中國工人均為自愿受聘、自愿工作；和（4）進行可信的審計以確定是否存在強迫勞動指標并及時補救的證據。

四、高強迫勞動風險商品所需提交的溯源文件

此外，CBP還針對可能被認定為強迫勞動高風險產業(yè)的商品提供了一些具體舉證指導。

（一）棉花

進口商可以提供以下文件：（1）展示從棉包級別的棉花來源到成品的最終生產的整個供應鏈的文件證據（包括在正常業(yè)務過程中可能保存的記錄，如采購訂單、付款記錄等）；（2）生產過程流程圖和生產過程所在區(qū)域的地圖。對生產過程中的每個步驟以及與該步驟相關的所有支持性文件，都應進行編號；（3）生產過程的每個步驟中直接或間接涉及的所有實體。

（二）多晶硅

進口商可以提供以下文件：（1）提供與疑似強迫勞動來源（即新疆生產或與UFLPA戰(zhàn)略實體清單上的實體）相關的完整的交易記錄和供應鏈文件，顯示參與特定商品的制造、操作或出口的所有實體以及商品生產中使用的每種材料的原產地；（2）提供所有材料采購和生產中每個步驟的流程圖，并確定生產中每種材料的原產地（例如，從用于制造多晶硅的石英巖的地理位置，到生產多晶硅的制造設施的地理位置，再到生產用于制造進口商品的下游商品的設施的地理位置）；（3）提供與生產過程的每個步驟相關的所有實體的清單，并附上用于識別與進口商沒有直接交易的每個上游方的業(yè)務記錄；（4）同時從新疆境內和境外采購多晶硅的工廠進口的商品可能會被扣留，因為執(zhí)法部門很難核實該供應鏈是否僅使用非新疆多晶硅，且很難確保這些材料在制造過程中的某一環(huán)節(jié)沒有被新疆多晶硅替代或混合。

（三）番茄及番茄產品

進口商可以提供以下文件：（1）供應鏈可追溯性文件（例如，根據商品、品種、地點和收獲日期分配的批號）證明番茄種子、番茄或番茄產品的原產地；（2）提供番茄加工設施信息，包括其母公司和采購番茄種子和/或番茄的莊園；（3）提供番茄種子、番茄和/或番茄產品的記錄，標識生產過程（從種子到成品、從農場到運往美國）中的所有步驟；（4）提供與生產過程的每個步驟相關的所有實體的清單，并附上用于識別與進口商沒有直接交易的每個上游方的業(yè)務記錄。

五、觀察和建議

基于該份CBP指南，我們有以下幾點觀察和建議：

第一，UFLPA下的執(zhí)法機制與CBP此前沿用的WRO是兩個獨立的機制。對于落入UFLPA管轄范圍的商品，CBP將不會印發(fā)WRO，而是在逐批商品基礎上進行執(zhí)法，直接對商品進行扣留、排除、扣押處理，或者對滿足反駁推定標準的商品作例外放行處理。在執(zhí)法時間線上，UFLPA執(zhí)法機制相較于WRO也有大幅度的縮短。因此，中國企業(yè)在出口商品前就應對可能被要求提供的證據進行梳理，以避免無法及時舉證導致的法律后果和商業(yè)損失。

第二，商品遭遇執(zhí)法的中國出口企業(yè)應注意，提交“清晰且有說服力”的證據推翻UFLPA對商品的強迫勞動的推定并不是唯一選擇。進口商如果申請例外處理，相當于承認商品與新疆地區(qū)或者UFLPA實體清單實體有關（如使用新疆某工廠制造），但即便如此，商品生產過程中并不存在強迫勞動現象；而如果進口商選擇證明UFLPA不適用，則意味著進口商需要證明商品的全供應鏈任何一環(huán)都不位于新疆地區(qū)，而且商品的制造過程中也沒有UFLPA實體清單實體的參與。在這種情況下，進口商只需要提供商品溯源有關信息，而無需證明商品并非全部或部分由強迫勞動制造，即相關商品不受UFLPA的管轄——“有罪推定”將不再適用，且除非CBP可以證明商品由強迫勞動制造，商品將被予以放行。除以上兩種選擇之外，在商品處于扣留狀態(tài)而尚未被排除和扣押前，進口商也可以將商品再出口。因此，中國出口企業(yè)應根據自身出口的商品的類型、性質和生產鏈條，與美國進口商合作，選擇不同的抗辯策略或及時進行轉運。

第三，應準確理解“涉疆因素”。并非企業(yè)直接在新疆生產制造或直接從新疆采購的商品才會被納入UFLPA管轄范圍內——只要商品從原材料到成品的供應鏈任何一環(huán)與新疆地區(qū)相關，或者與UFLPA實體清單上的實體有關，即會被推定由強迫勞動生產。

第四，CBP對舉證義務的門檻要求極高，且雖然名義上的舉證義務主體為美國進口商，但實則推翻推定或推翻UFLPA管轄權所需的文件絕大部分都只能由中國出口企業(yè)提供。從以上CBP對“供應鏈溯源信息”和高風險商品溯源文件的要求可以看出，CBP對證據標準的要求達到了近乎苛刻的程度，要求進口商提供從原材料至成品整個供應鏈的所有供應商信息和相關記錄。這再次凸顯了中國企業(yè)對出口商品進行全供應鏈穿透式管理的重要性。

第五，本份CBP指南指定了三個強迫勞動高風險產業(yè)，分別是棉花、多晶硅和番茄/番茄制品。這些產業(yè)在此前就已被美國政府在《新疆供應鏈商業(yè)咨詢報告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory）中重點提及，且被CBP通過WRO的執(zhí)法方式進行針對。但是，企業(yè)需注意這并非最終的產業(yè)名單——2022年6月21日發(fā)布的戰(zhàn)略中還可能新增其他行業(yè)。結合美國政府的立法目的、西方喉舌智庫的風向以及新疆的產業(yè)數據來講，有若干其他產業(yè)同樣面臨著被放入高風險名單或者被針對性執(zhí)法的可能性。首先，在澳大利亞智庫Australian Strategic Policy Institute發(fā)布的報告中，其點名了眾多電子制造業(yè)和泛科技行業(yè)的中國企業(yè)。其次，在英國某大學近日的研究報告中，新疆的建材行業(yè)也被抹黑存在嚴重的強迫勞動，多個企業(yè)同樣遭到點名。我國外交部發(fā)言人汪文斌在2022年6月15日表態(tài)：“現在我們又看到，有人變著花樣散布新疆建材行業(yè)存在‘強迫勞動’的謊言，雖然‘劇本’不斷變換，但手法和套路一樣拙劣”。結合數據來看，新疆的辣椒、核桃、嫘縈、碳化石/電石、風力發(fā)電機、鈹等原料或產品在全球總產量中占比非常高，這些也有可能成為美國的重點執(zhí)法產業(yè)。

六、結語

總體來講，UFLPA生效在即，中國外向型企業(yè)應熟知UFLPA執(zhí)法機制，針對性制定抗辯策略或者靈活采用其他方案。對于UFLPA語境下的涉疆商品，企業(yè)應審慎評估自身的出口策略。為最大化降低風險，企業(yè)在必要時應尋求專業(yè)機構的協(xié)助。

另外，今年2月份，歐盟委員會發(fā)布了《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調查指令草案》（Draft Directive on Corporate Sustainability Due Diligence），對受管轄歐盟企業(yè)需要承擔的人權和環(huán)境方面的盡職義務作出了強制規(guī)定，現已進入歐盟立法程序。2022年6月9日，歐洲議會（European Parliament）又以503票贊成、6票反對和4票缺席的高票通過了《關于立法施加強迫勞動商品禁令的決議》（European Parliament resolution of 9 June 2022 on a new trade instrument to ban products made by forced labour (2022/2611(RSP)），向歐盟委員會定于2022年9月份出臺的強迫勞動進出口禁令草案作出推薦，其中的部分措施與UFLPA和WRO非常相似。中國企業(yè)應審慎分析形勢并盡快采取應對措施。

專家介紹

王克友

擅長企業(yè)法律合規(guī)管理體系的搭建及相關事務的管理，對出口管制、經濟制裁、供應鏈人權保護合規(guī)以及反商業(yè)賄賂等合規(guī)領域有深入研究并有豐富的實戰(zhàn)經驗。就出口管制和經濟制裁，王克友律師和美國相關政府部門，如司法部、商務部、財政部等均有直接的溝通和談判經驗。

對涉及企業(yè)的民商事訴訟、刑事訴訟等領域亦有豐富的實操經驗，并對如何從企業(yè)角度最優(yōu)處理相關事務有深刻的理解，能夠第一時間給企業(yè)提供最優(yōu)建議。

曾在中興通訊工作近十三年，并擔任該公司全球法務及合規(guī)總監(jiān)，對企業(yè)法律合規(guī)實務有深刻理解。

服務的客戶涉及金融行業(yè)、通訊設備制造、尖端材料、互聯網、電子消費品及化工等行業(yè)。

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